La SCBA concedió una queja habilitando cautelarmente a U.Doc.B.A. a participar en las negociaciones colectivas del personal docente de la Provincia de Buenos Aires en todos sus niveles

Q. 70.810, "Unión de Docentes de la Provincia de Buenos Aires contra Poder Ejecutivo. Medida Cautelar Autónoma o Anticipada. Recurso de Queja por denegación de recurso extraordinario (inaplicabilidad de ley - inconstitucionalidad)". A C U E R D O En la ciudad de La Plata, a 17 de diciembre de 2014, habiéndose establecido, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 2078, que deberá observarse el siguiente orden de votación: doctores Genoud, Soria, Kogan, de Lázzari, se reúnen los señores jueces de la Suprema Corte de Justicia en acuerdo ordinario para pronunciar sentencia definitiva en la causa Q. 70.810, "Unión de Docentes de la Provincia de Buenos Aires contra Poder Ejecutivo. Medida Cautelar Autónoma o Anticipada. Recurso de Queja por denegación de recurso extraordinario (inaplicabilidad de ley - inconstitucionalidad)". A N T E C E D E N T E S I. La Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo con asiento en La Plata, por mayoría, hizo lugar al recurso de apelación interpuesto por la demandada y revocó la decisión de primera instancia, dejando sin efecto la medida cautelar anticipada dispuesta. II. Disconforme con tal pronunciamiento, la actora dedujo recursos extraordinarios de inconstitucionalidad y de inaplicabilidad de ley, los que fueron denegados por la Cámara interviniente, con fundamento en la falta de definitividad del fallo impugnado. III. Frente a ello, promovió un recurso de queja, en los términos del art. 292 del Código Procesal Civil y Comercial, el que fue acogido por esta Corte, sólo en cuanto al de inaplicabilidad de ley. IV. Dictada la providencia de autos y encontrándose la causa para pronunciar sentencia, corresponde plantear y votar la siguiente C U E S T I Ó N ¿Es fundado el recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley o doctrina legal concedido? V O T A C I Ó N A la cuestión planteada, el señor Juez doctor Genoud dijo: I. 1. La Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo con asiento en La Plata, por mayoría, revocó la decisión del Juzgado de Primera Instancia n° 3, del mismo fuero, del Departamento Judicial de La Plata, que había dictado una medida precautoria consistente en la suspensión del decreto 1541/2008, mediante la cual se restablecía la vigencia de la resolución 71/08 del Ministerio de Trabajo de la Provincia de Buenos Aires, que habilitaba la intervención de la accionante en la negociación colectiva general del personal docente que presta funciones en establecimientos de enseñanza estatal en jurisdicción de la Provincia de Buenos Aires (ley 13.552; fs. 156/178). 2. El órgano colegiado, al dejar sin efecto la medida cautelar (fs. 232/235), sostuvo que en el caso no se reunían los extremos ponderados en la causa I. 68.944, citada como antecedente, y que el requerimiento formulado por la parte actora, al consistir en un desplazamiento anticipado de una ley, merecía mayor amplitud de prueba y debate. II. Deducidos recursos extraordinarios de inconstitucionalidad e inaplicabilidad de ley por la parte actora, los mismos fueron rechazados. Promovido un recurso de queja (fs. 340/348), este Tribunal resolvió acogerlo con respecto al planteo de inaplicabilidad de ley o doctrina legal, entendiendo que, en el caso, el fallo atacado resultaba equiparable a una decisión definitiva, pues la revocación de la cautelar era capaz de generar un agravio de insuficiente reparación ulterior (fs. 352/354). III. En cuanto al recurso de inaplicabilidad de ley admitido, la actora denuncia violación, por parte de la Cámara, de la doctrina legal instituida en la causa I. 68.944 ("U.P.C.N.", resol. del 5-III-2008). En su escrito sostiene, apoyándose en la resolución 71/08 del Ministerio de Trabajo provincial, que el Estado no puede, por un lado, reconocerle la personería gremial y, por otro, prohibirle ejercer acciones de ese carácter. Agrega que lo resuelto por el a quo es atentatorio de disposiciones incorporadas en los Convenios 87 (libertad sindical) y 98 (sindicalización y negociación colectiva) de la O.I.T., de los arts. 39 de la Constitución provincial y el 5 de la ley 13.552. Asimismo, afirma que es evidente la relevancia institucional del caso, por lo que solicita se haga lugar al remedio intentado. Finalmente, mantiene reserva del caso federal. IV. 1. Liminarmente debo recordar que en oportunidad de intervenir en la causa I. 68.944, "Unión Personal Civil de la Nación" resol. del 5-III-2008 -al resolver la requisitoria cautelar- señalé que la dificultad en la delimitación o aptitud de las categorías jurídicas contenidas en el art. 5 de la ley 13.552 no podía ventilarse seriamente en esa etapa del juicio, requiriendo un profundo debate. La complejidad del caso y la ausencia de demostración de los extremos habilitantes para el dictado de la medida pretendida, motivaron la denegatoria de la tutela previa solicitada. 2. En esta oportunidad la entidad actora cuestiona el mismo dispositivo legal por cuanto el decreto 1541/2008 -que revocó la habilitación dada por el Ministerio de Trabajo (resol. 71/08)- entendió que su representación gremial se limitaba sólo a un grupo de docentes provinciales -y no a todo el conjunto-, en tanto que por lo demás se habría desconocido su inscripción sindical para representar a un universo más amplio. Tales detalles habilitarían conclusiones de similar tenor que las expresadas en el antecedente mencionado. 3. Sin embargo, la demandante alegó y acreditó sumariamente- que tampoco otras asociaciones gremiales cumplían estrictamente con la directiva del art. 5 del cuerpo legal en cuestión, y a pesar de ello fueron autorizados -sin cuestionamientos posteriores- a los fines del desarrollo de la negociación colectiva. Tal argumentación fue tenida en cuenta por el magistrado de Primera Instancia como un fundamento decisivo para acceder a la tutela preventiva (fs. 186/189), no habiéndose pronunciado a este respecto la Cámara de apelación actuante (fs. 232/233). V. 1. Este Tribunal ha señalado que por resguardo a los principios de igualdad ante la ley, seguridad jurídica y buena fe, la Administración debe respetar sus propios criterios fijados en casos análogos, siempre que medien determinadas circunstancias (B. 67.139, "Castagno", sent. del 5-V-2010), en tanto al contrario ha sostenido que la ilegitimidad que afecta a los precedentes administrativos, conlleva la anulación de todo carácter vinculante que se les pudiera atribuir, pues no podría consentirse que el Estado se apartara del principio de legalidad en su obrar (B. 63.447, "Bruni", sent. del 13-VII-2011). 2. Si bien el esclarecimiento y constatación de las alternativas vinculadas a las decisiones que permitieron la participación de distintas entidades sindicales sin el hipotético apego a las directivas de las normas aludidas, en oposición al criterio adoptado por el decreto 1541/2008 respecto de la actora, es una tarea propia de la sentencia definitiva de esta causa y en principio inoportuna en esta etapa del juicio, los elementos incorporados en autos permiten tener por configurada -en este estado del proceso- la verosimilitud del derecho invocado por la entidad demandante. 3. Es propicio recordar que el otorgamiento de medidas cautelares no exige de los magistrados el examen de certeza sobre la existencia del derecho pretendido, sino tan sólo de su verosimilitud, pues requerir un juicio de verdad no condice con la finalidad del instituto cautelar, que no es otra cosa que atender a aquello que no excede del marco de lo hipotético. Asimismo, la procedencia de este tipo de tutela urgente y provisoria, demanda la concurrencia de una situación de peligro en la demora (arts. 195 y 230 C.P.C.C.). 4. A tal conclusión debe añadirse que esta Suprema Corte, entendió en el dispositivo de fs. 352/354 que la sentencia de la Cámara actuante que había revocado la medida cautelar dictada por el magistrado de primera instancia, resultaba equiparable a sentencia definitiva ante la alternativa que la misma tenía aptitud para generar un agravio de imposible o insuficiente reparación ulterior para la accionante. A ello cabe añadir que la solución contraria a la que he arribado habilita a presumir prima facie la afectación de los derechos de asociación y libertad sindical (art. 39 inc. 2º, Const. prov.) que denuncia el recurrente. VI. Por lo expuesto, considero que corresponde hacer lugar al recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley o doctrina legal interpuesto, revocar el fallo impugnado y suspender la aplicación del art. 5 de la ley 13.552 y del decreto 1541/2008 dictado por el Gobernador, permitiendo a UDOCBA participar en las negociaciones colectivas del personal docente de la Provincia de Buenos Aires. Costas al vencido (arts. 60.1, ley 12.008 -texto según ley 13.101- y 68 y 289 in fine, C.P.C.C.). Voto por la afirmativa. A la cuestión planteada, el señor Juez doctor Soria dijo: I. El recurso debe prosperar. 1. En punto a los antecedentes del caso, me remito a lo expuesto por el colega ponente en los apartados I, II y III de su voto. 2. A partir de la aplicación del art. 22 del Código Procesal Contencioso Administrativo, en esta materia, corresponde verificar la concurrencia de los extremos previstos en los apartados "a" y "b" del inciso 1; referidos a la verosimilitud del derecho inherente a la pretensión articulada -fumus boni iuris- y el peligro de un perjuicio inminente o la alteración o el agravamiento de una determinada situación de hecho o derecho -periculum in mora- como así también de la exigencia contenida en el apartado "c" -ausencia de grave afectación del interés público- (doct. causa B. 65.043, "Trade", resol. de 4-VIII-2004, entre otras), pues ellos informan y delimitan el contenido valorativo que debe seguir el Tribunal para otorgar la tutela precautoria. En este marco, ha destacado este Tribunal que no sólo debe sopesarse la concurrencia de los requisitos apuntados en el párrafo anterior, sino que además es dable efectuar su prudente balance, de forma tal de ponderar la configuración de cada uno aminorando, en su caso, el rigor en la nitidez de la presencia de cualquiera de ellos cuando la del otro luce incontrovertible, aunque sin llegar a justificar la total prescindencia de cada cual (doct. causas I. 2.452, "Weinstein", resol. de 18-XII-2002; B. 65.269, "Asociación Civil Ambiente Sur", resol. de 19-III-2003; B. 61.541, "Lazarte", sent. de 2-IV-2003; B. 67.594, "Gobernador de la provincia de Buenos Aires", sent. de 3-II-2004 y B. 65.043, cit.). 3. Tal como alega el recurrente, en el sub lite se encuentran reunidos los presupuestos enumerados. a. Primeramente, cabe destacar la existencia de verosimilitud en el derecho. a.1. A través del desarrollo que ha tenido el proceso hasta el momento, puede afirmarse -prima facie- que la peticionante Unión de Docentes de la Provincia de Buenos Aires (U.Doc.B.A.) fue inscripta en el Registro de Asociaciones Sindicales de Trabajadores del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Nación -hoy, Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social- como asociación gremial de primer grado para agrupar trabajadores docentes de todas las ramas y niveles de la enseñanza que desarrollen su actividad en unidades educativas de gestión pública, estatal y privada, con zona de actuación en toda la Provincia de Buenos Aires (v. resolución 105 del año 1997, conforme constancias de fs. 83/86 del expediente principal); que luego, obtuvo personería gremial sobre el ámbito de representación personal que agrupa al personal docente estatal dependiente de la Dirección General de Cultura y Educación de la Provincia de Buenos Aires comprendidos en la Dirección de Rama de Adultos y Formación Profesional abarcando la Rama Escuelas de Adultos, Escuelas de Formación Profesional y C.E.N.S. (Bachilleratos de Adultos), con zona de actuación en el Partido de Berisso (v. resolución 768 del año 2004 del mencionado ministerio, conforme constancias de fs. 78/82 del expediente principal); y que dicha personería fue ampliada para agrupar al personal docente estatal dependiente de la Dirección General de Cultura y Educación de la Provincia de Buenos Aires que se desempeñe en cargos jerárquicos en determinados partidos y niveles de educación (resolución 118 del año 2008 del ministerio citado, según obra a fs. 89/94 del expediente principal). a. 2. En el concreto marco de la problemática ventilada en autos, surge que, liminarmente, el Ministerio de Trabajo de la Provincia de Buenos Aires en el expediente administrativo 0021500-0000542-07-00, dispuso hacer lugar al requerimiento allí efectuado por la entidad sindical, habilitando su participación en las negociaciones colectivas del personal docente de la Provincia de Buenos Aires en los términos del art. 5 de la ley 13.552 en todos los niveles (v. resolución 71 del año 2008, fs. 65/69 de las mencionadas actuaciones acollaradas por cuerda y 101/105 del expediente principal). Posteriormente, el Gobernador de la Provincia de Buenos Aires, en las actuaciones administrativas 5100-27555/08, y en uso de la potestad anulatoria, dejó sin efecto la citada resolución 71/08 dictada por la autoridad administrativa del trabajo local; de un lado, por haber sido dictada sin requerir dictamen previo de la Asesoría General de Gobierno, y del otro, porque a tenor de su concreto ámbito de representación, U.Doc.B.A. no reuniría los recaudos exigidos por el art. 5 de la ley 13.552 (v. decreto 1541 del año 2008, fs. 132/138 del mentado expediente; fs. 121/127 autos principales). a. 3. En el precedente I. 68.944, "Unión Personal Civil de la Nación" (resol. de 5-III-2008), este Tribunal por mayoría- resolvió que correspondía suspender, hasta tanto se dicte sentencia en ese juicio y en relación al sindicato accionante y a sus afiliados, la aplicación de lo dispuesto en la referida norma de la ley 13.552. Para fundar tal solución, consideró que en el caso la aplicación de la disposición cuestionada privaba a la asociación sindical y a sus afiliados de toda posibilidad de acción gremial frente a las autoridades, desde que aquélla nucleaba a agentes estatales y no se admitía su participación en la negociación colectiva prevista en la ley citada, la cual sólo puede ser ejercida por las autoridades gremiales docentes con personería gremial cuyo ámbito de actuación personal y territorial incluya exclusivamente a todos los trabajadores encuadrados en la ley 10.579 y sus modificatorias, en todo el ámbito territorial de la Provincia de Buenos Aires, entendió así, que cabía presumir la afectación denunciada a los derechos de asociación y libertad sindical (art. 39 inc. 2, Constitución provincial). a. 4. En el caso, la presunta afectación que se invoca, remite -como en el antecedente referido- al entramado de derechos y potestades que conforman la noción de "libertad sindical". La especial tutela que han recibido esos derechos sindicales en distintos ordenamientos, ha sido puesta de manifiesto recientemente por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el precedente A.598.XLIII, "Asociación de Trabajadores del Estado s/acción de inconstitucionalidad" (sent. de 18-VI-2013), oportunidad en la que reafirmó la doctrina constitucional trazada en "Asociación Trabajadores del Estado c/ Ministerio de Trabajo" (Fallos 331:2499 2008-) y reiterada en el caso "Rossi, Adriana María c/ Estado Nacional - Armada Argentina" (Fallos 332:2715 -2009 ). Allí se dijo que "la libertad sindical es un principio arquitectónico que sostienen e imponen la Constitución Nacional, en su art. 14 bis, y un muy comprensivo corpus iuris proveniente del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, que goza de jerarquía constitucional en los términos del art. 75.22 de la primera. Dicho corpus está integrado, entre otros instrumentos, como la Convención Americana sobre Derechos Humanos (art. 16), por el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos", los cuales, a su vez, se hacen eco, preceptivamente, del Convenio 87 de la O.I.T. relativo a la libertad sindical y a la protección del derecho de sindicación (v. Consid. 3º). En el ámbito bonaerense, la libertad sindical se encuentra expresamente reconocida junto al derecho de asociación en el art. 39 inc. 2 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires. a. 5. Nos hallamos pues, ante una asociación sindical debidamente inscripta y a la cual el Estado le ha reconocido la personería gremial para representar en distintos ámbitos territoriales y con relación a determinados cargos al personal docente estatal dependiente de la Dirección General de Cultura y Educación de la Provincia de Buenos Aires. El análisis basado en los elementos aportados a la causa -bien que en el grado de summaria cognitio propio de este estado del proceso- permite advertir que un abordaje literal del art. 5 de la ley 13.552, impediría a la peticionante participar en la negociación colectiva de carácter general, ámbito en el cual, sin embargo, se encuentran actuando otras entidades sindicales que ab initio parecen no reunir en estrictos términos los requisitos exigidos por la mencionada norma (v. acta del día 28 de noviembre del 2006 obrante a fs. 63 y vta. del expte. administrativo 5100-27555/08; a su vez, lo informado por el Subsecretario de la Negociación Colectiva del Sector Público del Ministerio de Trabajo de la Provincia de Buenos Aires a fs. 30/31 del expte. administrativo 5100-32111/2013). Este contexto -con adición de los argumentos que seguidamente se desarrollarán- revela que en el caso, resulta ajustado a derecho adoptar una solución -en sustancia- semejante a la que arribó este Tribunal en el precedente anteriormente citado I. 68.944, "Unión Personal Civil de la Nación" (resol. de 5-III-2008), en el que se ventiló un asunto de aristas similares al que aquí se analiza. b. En lo que respecta al peligro en la demora, cabe ponderar simplemente, para tenerlo por acreditado, el eventual perjuicio que conllevaría la exclusión del sindicato accionante en una próxima negociación colectiva en los términos del mentado art. 5 de la ley 13.552 en las condiciones antes referidas. Para más, es sabido que los presupuestos de verosimilitud del derecho invocado y del peligro en la demora, se hallan de tal modo relacionados que, a mayor fumus no cabe ser tan exigente en la gravedad e inminencia del daño y, viceversa, cuando se configura con mayor visibilidad el riesgo de un daño grave de imposible o difícil reparación ulterior, el rigor acerca de la apariencia del buen derecho se puede atenuar (conf. doct. causa B. 65.269, "Asociación Civil Ambiente Surácontra Municipalidad de Avellaneda", resol. de 19-III-2003). c. Finalmente, no se advierte en el sub examine, que de accederse al pedimento cautelar, pudieran generarse consecuencias disvaliosas y más gravosas para el interés público que las que, al menos en este estado del debate surgen de su denegación (conf. art. 22 inc. "c" de la ley 12.008 -texto según ley 13.101-). II. En virtud de lo expuesto, y sin que ello implique pronunciamiento alguno sobre el fondo de la cuestión, corresponde hacer lugar al recurso de inaplicabilidad de ley deducido, revocar la sentencia impugnada y, por aplicación de lo dispuesto por el art. 289 inc. 2 del C.P.C.C., declarar procedente la medida cautelar solicitada y suspender hasta tanto se dicte la sentencia de mérito en el expediente principal y con relación al sindicato que promovió la demanda, la aplicación del art. 5 de la ley 13.552 y del decreto 1541/2008 dictado por el Gobernador de la Provincia de Buenos Aires, habilitando a U.Doc.B.A. a participar en las negociaciones colectivas del personal docente de la Provincia de Buenos Aires en todos sus niveles (art. 22 de la ley 12.008 -texto según ley 13.101). Previamente, deberá prestarse caución juratoria (art. 199 del C.P.C.C.). Costas al vencido (arts. 60.1 ley 12.008 -texto según ley 13.101- 68 y 289 del C.P.C.C.). Con el alcance indicado, voto por la afirmativa. La señora Jueza doctora Kogan, por los mismos fundamentos del señor Juez doctor Soria, votó también por la afirmativa. A la cuestión planteada, el señor Juez doctor de Lázzari dijo: Adhiero al voto del doctor Soria, coincidiendo en que se encuentran reunidos, en el caso, los presupuestos necesarios para el acogimiento de la medida cautelar. He de discrepar, sin embargo, en orden a una pauta de apreciación o valoración de los mismos que exterioriza en su pronunciamiento. Allí se menciona que al momento de efectuarse la verificación de los extremos verosimilitud del derecho y peligro en la demora, debería tener lugar una suerte de "balance", que operaría en términos de exigir una mayor o menor presencia de los presupuestos legalmente establecidos, sin llegar a justificar la total prescindencia de cada cual. En otras palabras, pareciera esbozarse un esquema a tenor del cual, por ejemplo, a mayor intensidad que exhibiese el requisito verosimilitud del derecho menor rigor debería ponerse en la estimación del peligro en la demora, y viceversa. No comparto esta ecuación. La interinidad del juzgamiento en el terreno cautelar no es equivalente a superficialidad en su tratamiento. No hay una relación de dependencia, influencia, subordinación o supeditación de un recaudo sobre otro. Todos deben ser justificados. De otra manera se los hace funcionar indebidamente como vasos comunicantes, sin que la ley así lo autorice y sin que tampoco la naturaleza misma del fenómeno precautorio otorgue sustento a esa interpretación. Antes bien, el itneresado en el aseguramiento no se encuentra relevado de comprobar la bondad de su derecho y el riesgo que emana de las circunstancias, debiendo arrimar los elementos idóneos para producir convicción en el ánimo del tribunal acerca de la apariencia y probabilidad de cada uno de ellos. Hay verosimilitud o no la hay. Y hay temor de daño o este último no existe. De donde mal podría trazarse una diagonal que soslaye la justificación independiente de cada uno. Sería tanto como otorgarles ultraactividad para expandirse sobre el territorio de otros cuando conceptualmente refieren a elementos diversos. Claro está, sin perjuicio todo ello de que en determinados casos, la ley prescinde de la acreditación de alguno de los factores, lo que es cosa distinta. Con ese alcance, voto por la afirmativa. Con lo que terminó el acuerdo, dictándose la siguiente S E N T E N C I A Por los fundamentos señalados en el acuerdo que antecede, corresponde hacer lugar al recurso de inaplicabilidad de ley deducido, revocar la sentencia impugnada y por aplicación de lo dispuesto por el art. 289 inc. 2º del Código Procesal Civil y Comercial, declarar procedente la medida cautelar solicitada y suspender con relación al sindicato que promueve la demanda, la aplicación del art. 5 de la ley 13.552 y del decreto 1541/2008, dictado por el Gobernador de la Provincia de Buenos Aires, habilitando a U.Doc.B.A. a participar en las negociaciones colectivas del personal docente de la Provincia de Buenos Aires en todos sus niveles (art. 22 de la ley 12.008 -texto según ley 13.101-). Previamente, deberá prestarse caución juratoria (art. 199 del C.P.C.C.). Costas al vencido (arts. 60.1, ley 12.008 -texto según ley 13.101- 68 y 289 del C.P.C.C.). Regístrese, notifíquese y devuélvase. DANIEL FERNANDO SORIA LUIS ESTEBAN GENOUD HILDA KOGAN EDUARDO NESTOR DE LAZZARI JUAN JOSE MARTIARENA Secretario