DERECHO A LA VIVIENDA, A LA EDUCACION Y A UNA NUTRICION ADECUADA. MEDIDA CAUTELAR QUE ORDENA DICHAS PRESTACIONES A LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES Y A LA MUNICIPALIDAD DE LA PLATA, A FAVOR DE UNA MADRE CON ONCE HIJOS EN ESTADO DE VULNERABILIDAD.-
22475 - "ASESORIA DE INCAPACES N° 1 DE LA PLATA C/ PROVINCIA DE BUENOS AIRES Y OTROS S/ AMPARO"
La Plata, 10 de Diciembre de 2010.-
AUTOS Y VISTOS: Para resolver la medida cautelar solicitada a fs. 122/132 y 134/135; y:
CONSIDERANDO:-
1. Que la Sra. Asesora de Incapaces N° 1, de La Plata solicita, en el marco de la presente acción de amparo el dictado de una medida cautelar por medio de la cual se ordenen a los demandados, las siguientes medidas:
1.1. Obligar a los demandados a brindar una vivienda adecuada a los once tutelados, o un subsidio equivalente a los fines de sufragar un alquiler mensual para una vivienda que posibilite la vida familiar de los mismos junto a su madre, garantizando el derecho a la educación y el mejor desarrollo posible en materia de salud física y psíquica.-
1.2. Se resuelva con carácter cautelar la inconstitucionalidad del art. 14 bis de la ley 24.714. -
2. Con relación a la primera pretensión cautelar, relata que los 11 niños residían junto a su madre en la Localidad de Quilmes, hasta que por un hecho de violencia de la que fue víctima la Sra C., tuvieron que abandonar la vivienda que habitaban. Con motivo de ello, se trasladaron a la Localidad de Florencio Varela, donde ésta sufrió un nuevo hecho de violencia, que generó la intervención de la Fiscalía de Instrucción N° 5 de Quilmes, y la Dirección de Políticas de Género del Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires. -
Afirma que no puede desconocerse la condición de vulnerabilidad que presentan tanto la madre (mujer a cargo de un hogar monoparental de más de diez hijos menores, en avanzado estado de gravidez, víctima de violencia de género, y sin vivienda ni trabajo formal), como sus representados, y que sin embargo no recibieron el trato de tales. -
Señala que en esas condiciones, establecen su residencia en la Localidad de Villa Elisa, y posteriormente en una vivienda ubicada en la calle 75 N° 1181 entre 18 y 19 de La Plata, donde actualmente se domicilian. -
Entiende que en la actualidad se encuentran atrapados en una situación de inminente desalojo, en virtud de un convenio suscripto por la Sra C. ante la Fiscalía General del Departamento Judicial La Plata, por el cual se comprometió a desalojar y dejar libre de ocupantes la vivienda que actualmente ocupa en calle 75 N° 1181 de La Plata, para el día 24-II-2011.-
Agrega que de acuerdo al informe confeccionado por la Directora y el Equipo de Orientación Escolar de la EPB N° 22 los menores que representa comenzaron a faltar a la escuela a partir del mes de octubre, siendo su asistencia irregular, por temor a dejar sola su casa y ser desalojados. -
Por otra parte, destaca que la progenitora de los mismos ha realizado distintos reclamos ante organismos nacionales, provinciales y municipales, sin obtener respuestas favorables.-
3. En lo atinente a la inconstitucionalidad del art. 14 bis de a Ley 24.714, sostiene que la progenitora de sus representados percibe la “pensión por madres de 7 o más hijos” (Ley 23.746), por la cual recibe $ 1.015. Agrega que dicho monto es mucho menor al que percibiría en caso de corresponderle la Asignación Universal por Hijo por cada uno de ellos (haciendo un total de $ 2.420). Esgrime que la norma cuya inconstitucionalidad se pretende establece una limitación arbitraria en cuanto dispone que la asignación universal se abonará por cada menor acreditado por el grupo familiar y hasta un máximo de cinco menores, lo que constituye una clara afectación al principio de igualdad ante la ley.-
4. Con carácter liminar, corresponde señalar que el art. 196 del CPCC, habilita el dictado de medidas cautelares por parte de jueces incompetentes, en supuestos de grave urgencia (conf. Gozaini, Osvaldo A., Código Procesal Civil y Comercial de la Provincia de Buenos Aires, Tomo I, Ed. La Ley, 2003, pág. 409).-
En igual sentido, la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en la causa “Defensor del Pueblo de la Nación”, ha expresado que, sin perjuicio de la resolución que corresponda adoptar respecto de su competencia, “le corresponde al Poder Judicial de la Nación buscar los caminos que permitan garantizar la eficacia de los derechos, y evitar que estos sean vulnerados, como objetivo fundamental y rector a la hora de administrar justicia y de tomar decisiones en los procesos que se someten a su conocimiento, sobre todo cuando está en juego el derecho a la vida y a la integridad física de las personas. No debe verse en ello una intromisión indebida del Poder Judicial cuando lo único que se hace es tender a tutelar derechos, o suplir omisiones en la medida en que dichos derechos puedan estar lesionados [cfr. causa citada precedentemente; Fallos: 328:1146]” (D. 587. XLIII. Originario. "Defensor del Pueblo de la Nación c/ Estado Nacional y otra s/ proceso de conocimiento", Res. del 18-IX-2007, considerando 3).-
5. Que en función de lo expresado, corresponde ingresar en el análisis de la pretensión cautelar vinculada al otorgamiento de una vivienda adecuada al grupo familiar afectado, y a que se les garantice a los niños su derecho a la educación, como así también el mejor desarrollo posible en materia de salud física y psíquica. Ello, a fin de valorar si se encuentran reunidos los recaudos de procedencia de este remedio cautelar (art. 22 del CCA), difiriendo el análisis de la inconstitucionalidad del art. 14 bis de la Ley 24.714 al momento del dictado de la sentencia.-
5.1. Verosimilitud en el derecho: Que los derechos que da sustento a la pretensión, se hallan especialmente reconocidos en diversas prescripciones constitucionales y en los tratados Internacionales, entre los que se destacan el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales -art. 11-, la Declaración Universal de Derechos Humanos -art. 25-, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre -art. XI-, la Convención sobre los Derechos del Niño -arts. 8, 9, 23, 24, 26 y 27-; los que, en las condiciones de su vigencia, gozan de jerarquía constitucional -art. 75 inc. 22, CN- (Conf. Tedeschi, Sebastián, “El derecho a la vivienda a más de diez años de la reforma de la Constitución”, en Abramovich, Víctor – Bovino, Alberto – Courtis, Christian (compiladores), La aplicación de los Tratados sobre Derechos Humanos en el ámbito local, Ed. Del Puerto, 2007, pág. 751).-
En particular, ha de tenerse presente lo estatuido por el artículo 11, inciso 1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, cuyo texto expresamente prevé: “Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento”.-
En nuestro ordenamiento interno el art.14 bis de la Constitución Nacional, prevé expresamente “el acceso a una vivienda digna”, mientras que el artículo 36 el inc. 7 de la Constitución Provincial obliga a la Provincia a promover “el acceso a la vivienda única y la constitución del asiento del hogar como bien de familia”, garantizando “el acceso a la propiedad de un lote de terreno apto para erigir su vivienda familiar única y de ocupación permanente, a familias radicadas o que se radiquen en el interior de la Provincia, en municipios de hasta 50.000 habitantes, sus localidades o pueblos”.-
Por su parte, el Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales de Naciones Unidas, en su Observación General Nº 4, Punto 7, ha señalado –con relación al art. 11, inciso 1 del PDESC- que "el derecho a la vivienda no se debe interpretar en un sentido estricto o restrictivo que lo equipare, por ejemplo, con el cobijo que resulta del mero hecho de tener un tejado por encima de la cabeza o lo considere exclusivamente como una comodidad. Debe considerarse más bien como el derecho a vivir en seguridad, paz y dignidad en alguna parte. Y así debe ser por lo menos por dos razones. En primer lugar, el derecho a la vivienda está vinculado por entero a otros derechos humanos y a los principios fundamentales que sirven de premisas al Pacto. Así pues, 'la dignidad inherente a la persona humana', de la que se dice que se derivan los derechos del Pacto, exige que el término 'vivienda' se interprete en un sentido que tenga en cuenta otras diversas consideraciones, y principalmente que el derecho a la vivienda se debe garantizar a todos, sean cuales fueren sus ingresos o su acceso a recursos económicos. En segundo lugar, la referencia que figura en el párrafo 1 del artículo 11 no se debe entender en sentido de vivienda a secas, sino de vivienda adecuada. Como han reconocido la Comisión de Asentamientos Humanos y la Estrategia Mundial de Vivienda hasta el Año 2000 en su párrafo 5: 'el concepto de 'vivienda adecuada'... significa disponer de un lugar donde poderse aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad adecuada, iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica adecuada y una situación adecuada en relación con el trabajo y los servicios básicos, todo ello a un costo razonable" (O.G. Nº4 "El derecho a una vivienda adecuada", Sexto período de sesiones, 1991, documento E/1991/23).-
Asimismo, se ha señalado con notable acierto que “contra los intentos de reductio ad absurdum del derecho a la vivienda, es evidente que los estados no pueden satisfacer de manera inmediata todos los elementos que integran el contenido del derecho a una vivienda adecuada. El deber de progresividad establecido en el art. 2.1. del propio PIDESC, de hecho, reconoce este límite. Sin embargo, que la satisfacción del derecho pueda ser progresiva, no debe entenderse, como ya se ha apuntado como una autorización para postergar sine die el cumplimiento de las obligaciones estatales en materia de vivienda. Siguiendo los criterios de la Observación general N° 3 y los Principios de Limburgo y Mastricht, los estados tienen, al menos los siguientes deberes inmediatos en materia de vivienda: A) El deber de no adoptar medidas de carácter deliberadamente regresivo en cuestiones habitacionales, promoviendo desalojos arbitrarios o impulsando recortes o limitaciones en sus políticas, a menos que éstas redunden en mayor eficacia global del conjunto de derechos sociales garantizados en el PIDESC. B) El deber de adoptar medidas legislativas y administrativas deliberadas, concretas y dirigidas de la manera más clara posible a cumplir con los objetivos del PIDESC. C) El deber de adoptar esas medidas en un tiempo razonablemente corto. D) El deber de desplegar todos los esfuerzos posibles y de recurrir al máximo de recursos humanos, naturales, tecnológicos, informativos y financieros a su alcance para satisfacer el derecho a la vivienda. E) El deber de garantizar el ejercicio de los derechos habitacionales sin discriminación. F) El deber de dar prioridad en su actuación a los grupos más vulnerables y a los que tengan necesidades más urgentes. G) El deber de garantizar, incluso en situaciones de crisis, de ajuste o de escasez de recursos, al menos el contenido «mínimo» del derecho a la vivienda, sobre todo para aquellas personas y colectivos que carezcan de un techo de manera absoluta” (Pisarello, Gerardo, Vivienda para todos: un derecho en (de)construcción, Icaria Editorial, Barcelona, 2003, págs. 117/118).-
Asimismo, en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos - conocida más comúnmente como "Hábitat II", que tuvo lugar en Estambul, Turquía, del 3 al 14 de junio de 1996 –aprobada sin reservas de la Argentina-, se señaló que las condiciones inadecuadas, tales como el impacto de la pobreza, la falta de acceso a la tierra y tenencia segura son la causa principal de los conflictos sociales violentos y de la disminución de la seguridad personal. Teniendo esto como referencia, se llegó a un acuerdo sobre el derecho a la vivienda adecuada, reconociendo la obligación fundamental de los Estados de facilitar a las personas la obtención de vivienda y de proteger y mejorar los hogares y los vecindarios.-
En igual sentido, la Suprema Corte de Justicia provincial ha enfatizado en un reciente pronunciamiento que “tal como lo ha expresado el Comité D.E.S.C. (Observación General Nº 4), "los Estados Partes deben otorgar la debida prioridad a los grupos sociales que viven en condiciones desfavorables, concediéndoles una atención especial (…) a pesar de los problemas causados externamente, las obligaciones dimanadas del Pacto continúan aplicándose y son quizás más pertinentes durante tiempos de contracción económica" (v. punto 11º). Por tales razones, cobra plena actualidad la necesidad de proveer de inmediato a una solución respecto del problema habitacional. De ello surge claro, según entiendo, que sin el reconocimiento de prestaciones positivas por parte del Estado, se continuarán vulnerando, por omisión, derechos y principios de raigambre constitucional y convencional.” (causa A.70.717 del 14-VI-2010). –
Respecto de los desalojos forzosos, como el que da origen al presente amparo, tiene especial importancia la Observación General Nº 7, que los define como “el hecho de hacer salir a personas, familias y/o comunidades de los hogares y/o las tierras que ocupan, en forma permanente o provisional, sin ofrecerles medios apropiados de protección legal o de otra índole ni permitirles su acceso a ellos ...” (Observación General Nº 7, Punto 3).-
Particular interés para el caso de autos presenta el punto 16 de la Observación General citada, en cuento dispone que “Los desalojos no deberían dar lugar a que haya personas que se queden sin vivienda o expuestas a violaciones de otros derechos humanos. Cuando los afectados por el desalojo no dispongan de recursos, el Estado Parte deberá adoptar todas las medidas necesarias, en la mayor medida que permitan sus recursos, para que se proporcione otra vivienda, reasentamiento o acceso a tierras productivas, según proceda”.-
En dicho documento el Comité puso de manifiesto que “fundamentalmente, las obligaciones de los Estados Partes en el Pacto en relación con los desalojos forzosos se basan en el párrafo 1 del artículo 11 interpretado junto con otras disposiciones pertinentes. En particular, el párrafo 1 del artículo 2 obliga a los Estados a utilizar ‘todos los medios apropiados’ para promover el derecho a una vivienda adecuada. Ahora bien, dada la naturaleza de la práctica de los desalojos forzosos, la referencia en el párrafo 1 del artículo 2 al logro progresivo de tales derechos basándose en los recursos disponibles rara vez será pertinente. El propio Estado deberá abstenerse de llevar a cabo desalojos forzosos y garantizar que se aplique la ley a sus agentes o a terceros que efectúen desalojos forzosos (tal como se definen en el párrafo 3 supra). Este planteamiento se ve reforzado además por lo dispuesto en el párrafo 1 del artículo 17 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que complementa el derecho a no ser desalojado forzosamente sin una protección adecuada” (Observación General Nº 7, Punto 8).-
Asimismo, debe tenerse en cuenta que la afectación del derecho a la vivienda digna puede traer aparejada la violación de otros derechos también protegidos por nuestra Constitución Nacional. En este sentido ha señalado el citado Comité que “dadas la interrelación y la interdependencia que existen entre todos los derechos humanos, los desalojos forzosos violan frecuentemente otros derechos humanos. Así pues, además de infringir claramente los derechos consagrados en el Pacto, la práctica de los desalojos forzosos también puede dar lugar a violaciones de derechos civiles y políticos, tales como el derecho a la vida, el derecho a la seguridad personal, el derecho a la no injerencia en la vida privada, la familia y el hogar, y el derecho a disfrutar en paz de los bienes propios” (Observación General Nº 7, Punto 4). También destacó que “las mujeres, los niños, los jóvenes, los ancianos, los pueblos indígenas, las minorías étnicas y de otro tipo, así como otros individuos y grupos vulnerables, se ven afectados en medida desproporcionada por la práctica de los desalojos forzosos. En todos estos grupos las mujeres son particularmente vulnerables a causa de la discriminación jurídica y otras formas de discriminación que suelen darse en materia de derecho de propiedad (incluida la propiedad de una vivienda) o del derecho de acceso a la propiedad o a la vivienda, y de su particular vulnerabilidad a los actos de violencia y abuso sexual cuando se quedan sin hogar. Las disposiciones contra la discriminación del párrafo 2 del artículo 2 y del artículo 3 del Pacto imponen a los gobiernos la obligación adicional de velar por que, cuando se produzca un desalojo, se adopten medidas apropiadas para impedir toda forma de discriminación” (Observación General Nº 7, Punto 10).-
Por su parte, el citado Comité, con relación al derecho a la alimentación en su Observación General Nº 12, Punto 6, lo definió de la siguiente manera: “el derecho a la alimentación adecuada se ejerce cuando todo hombre, mujer o niño, ya sea solo o en común con otros, tiene acceso físico y económico, en todo momento, a la alimentación adecuada o a los medios para obtenerla. El derecho a la alimentación adecuada no debe interpretarse, por consiguiente, en forma estrecha o restrictiva asimilándolo a un conjunto de calorías, proteínas y otros elementos nutritivos concretos. El derecho a la alimentación adecuada tendrá que alcanzarse progresivamente. No obstante, los Estados tienen la obligación básica de adoptar las medidas necesarias para mitigar y aliviar el hambre tal como se dispone en el párrafo 2 del artículo 11, incluso en caso de desastre natural o de otra índole”. (OG Nº12, "El derecho a una alimentación adecuada", 20º período de sesiones 1999).-
Por lo expuesto, y teniendo en cuenta que la solicitud de la Asesora de Incapaces N° 1 de La Plata está dirigida a procurar por parte del Estado provincial y Municipal, el efectivo cumplimiento a las directivas emanadas de los tratados internacionales de derechos humanos, es dable considerar -siempre en grado de probabilidad y no de certeza- que el derecho invocado resulta verosímil (art. 230 CPCC.), habilitando de ese modo el dictado de la medida cautelar.-
5.2. Peligro en la demora: Que el mismo se encuentra configurado en el caso de autos toda vez que, si no se concede la medida peticionada, los once menores de edad involucrados deberán afrontar una situación de desprotección que afecta no sólo su derecho a la vivienda digna sino también otros derechos, tanto civiles como sociales -con el consecuente agravamiento del riesgo de afectación de sus derechos constitucionales-, situación que indudablemente requiere de un pronto remedio, o dicho en términos constitucionales, una rápida "acción positiva" que le asegure la vigencia de los derechos de los habitantes, dentro de la garantía constitucional a una "tutela judicial continua y efectiva" (arts. 15 Const. prov. y 9 de la Ley 13.928). -
En igual sentido, la Corte Suprema ha afirmando que: "es de la esencia de las medidas cautelares innovativas enfocar sus proyecciones -en tanto dure el litigio- sobre el fondo de la controversia, ya sea para impedir un acto o para llevarlo a cabo. Tales medidas están orientadas a evitar la producción de perjuicios que se podrían producir en caso de inactividad del magistrado, tornándose de muy dificultosa o imposible reparación en la oportunidad del pronunciamiento de la sentencia definitiva" (Corte Sup., "Camacho Acosta", Fallos 320-1633).-
5.3. No afectación del interés público:
No se advierte “prima facie” que la medida cautelar peticionada pueda producir una grave afectación al interés público.-
Como he señalado desde hace tiempo en diversas oportunidades, la sola inobservancia del orden legal, por parte de la administración, vulnera el interés público determinado por el pleno sometimiento de la misma al ordenamiento jurídico, como postulado básico del Estado de Derecho (Conf. Causas N° 7156, "MANTENIMIENTOS DEL SUR S.R.L.”, res. del 8-VII-2005; N° 2873, "CLUB NAUTICO HACOAJ”, res del 25-X-2006; N° 11004, "SAVAFAMA S.A.”, res. del 8-V-2006; N° 12443, "ABDALA”, res. del 7-V-2007, entre muchas otras).-
5.4. Alcance de la medida cautelar:
Que sin perjuicio de lo señalado hasta aquí, advierto que la solicitud cautelar de inconstitucionalidad del art. 14 bis de la ley 24.714, para que se le sustituya a la progenitora de los menores representados en autos por la asesora accionante, la pensión por madres de 7 o más hijos que actualmente viene percibiendo, por la Asignación Universal por Hijo sin la limitación contenida en la norma cuya inconstitucionalidad se pretende, excede en demasía el ámbito de conocimiento cautelar, máxime teniendo en cuenta que se pretende sustituir una prestación asistencial que se encuentra percibiendo una persona que no se ha presentado en autos y que los demandados en la presente causa no resultarían ser los obligados al cumplimiento de las prestaciones en cuestión (Estado Nacional).-
En función de ello, se habrá de ordenar con carácter cautelar, a la Municipalidad de La Plata y a la Provincia de Buenos Aires, arbitrar los medios necesarios y adecuados para garantizar a los menores representados en autos por la Asesora de Incapaces N° 1 de La Plata, el derecho a la vivienda digna, en un lugar cercano al sector de su actual vivienda (calle 75 N° 1181 e/18 y 19 de La Plata), que cuente con condiciones sanitarias y de habitabilidad suficiente, debiendo asimismo garantizar el derecho a la educación en el establecimiento al que actualmente concurren, la provisión de alimentos necesarios para asegurar una dieta que cubra las necesidades nutricionales básicas de los once menores de edad y realizar controles sobre la evolución de su salud en forma periódica (Conf. CSJN, “Rodríguez, Karina”, Fallos 329:553).-
5.5. Contracautela: teniendo especial ponderación por la naturaleza de los intereses y derechos involucrados, se habrá de eximir a los peticionantes de prestar caución alguna (art. 20 Ley 13.928 y 200 inc. 2 CPCC.).-
Por ello, RESUELVO:-
Ordenar, con carácter cautelar, a la Provincia de Buenos Aires y a la Municipalidad de La Plata a que, de manera inmediata a la notificación de la presente, por intermedio de los organismos competentes, arbitren los medios necesarios y adecuados para garantizar a los menores representados en autos por la Sra. Asesora de Incapaces N° 1, de La Plata, el derecho a la vivienda digna, en un lugar cercano al sector de su actual vivienda (calle 75 N° 1181 e/18 y 19 de La Plata), que cuente con condiciones sanitarias y de habitabilidad suficiente, debiendo asimismo garantizar el derecho a la educación en el establecimiento al que actualmente concurren, la provisión de alimentos necesarios para asegurar una dieta que cubra las necesidades nutricionales básicas de los once menores de edad y realizar controles sobre la evolución de su salud en forma periódica, los que deberán ser informados en autos. Ello hasta tanto se dicte sentencia firme en los presentes autos, bajo apercibimiento de lo dispuesto por el art. 163 de la CPBA y sin perjuicio de las astreintes que se habrán de imponer a la persona del funcionario remiso y en beneficio de los menores involucrados en autos (art. 37 del CPCC). A tal fines, líbrese oficio al Sr. Gobernador de la Provincia de Buenos Aires y al Intendente de la Municipalidad de La Plata, con trascripción íntegra de la presente y con adjunción de copias.-
Regístrese. Notifíquese por cédula a la Fiscalía de Estado y a la Municipalidad de La Plata con copias y con habilitación de días y horas (arts. 135 inc. 5 y 153 CPCC., y 27 inc. 13 y 31 decreto ley 7543/1969).-
LUIS FEDERICO ARIAS
Juez
Juz.Cont.Adm.Nº1
Dto.Jud.La Plata
lunes, 13 de diciembre de 2010
miércoles, 1 de diciembre de 2010
DESC: CAUSA Nº 10992-M CCALP “OVIEDO CARLOS ALBERTO C/FISCO DE LA PROVINICA DE BUENOS AIRES S/ AMPARO”
En la ciudad de La Plata, a los dieciocho días del mes de Noviembre del año dos mil diez, reunida la Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo con asiento en La Plata, en Acuerdo Ordinario, para pronunciar sentencia en la causa “OVIEDO CARLOS ALBERTO C/FISCO DE LA PROVINICA DE BUENOS AIRES S/ AMPARO”, en trámite ante el Juzgado de Garantías Nº 5 del Departamento Judicial La Plata (expte. Nº -10992-M), con arreglo al sorteo de ley, deberá observarse el siguiente orden de votación: Señores Jueces Dres. Claudia Angélica Matilde Milanta, Gustavo Daniel Spacarotel y Gustavo Juan De Santis.
A N T E C E D E N T E S
1.- Contra la sentencia que rechaza la acción de amparo deducida en autos, se alza la parte actora e interpone recurso de apelación (fs. 87/93).
2.- Remitida la causa al Tribunal y hallándose en estado de resolver, corresponde plantear y votar la siguiente
C U E S T I Ó N:
¿Es admisible y, en su caso, fundada la impugnación? Al respecto, ¿qué pronunciamiento corresponde dictar?
V O T A C I Ó N:
A la cuestión planteada, la Dra. Milanta dijo:
I.- Abierta la revisión de la sentencia, en segunda instancia ordinaria, en virtud de ser admisible el recurso de apelación interpuesto contra aquélla (arts. 3, 16, 17 y 21, Ley 13.928 -texto conforme Decreto 3.344/08-; art. 19, Ley 7.166 -texto según Ley 13.101-; conf. lo expresado en mis votos en las causas Nº 9145, “Paez”; Nº 9065, “Bianchi” y Nº 9069, “Maroni”, entre otras; fs. 86 y 93), me ocuparé seguidamente de efectuar el tratamiento de los tópicos que conforman la impugnación, adelantando mi opinión favorable a la procedencia de la pretensión incoada, con el alcance que -a tales efectos- será precisado.
II.- La cuestión de autos, de índole social asistencial y, por ende, de compromiso a los derechos humanos, en relación a un caso concreto de desamparo de un persona discapacitada y en “situación de calle”, da base a una decisión que no pondera adecuada y equilibradamente los intereses en conflicto para encauzar la protección de los derechos constitucionales, tal como se desprende de los antecedentes principales de la causa, reseñados a continuación.
1.- El amparista, Carlos Alberto Oviedo, accede a la jurisdicción, mediante apoderado, alegando la omisión en el ejercicio de la función administrativa incurrida por la Provincia de Buenos Aires, por la violación de las pautas temporales establecidas con carácter imperativo en el artículo 5 de la ley 13.956 -que fija un plazo de 90 días-, toda vez que, habiendo transcurrido más de quince meses desde la promulgación de dicha norma (sancionada el 23-XII-2008, promulgada el 22-I-2009 y publicada en el Boletín Oficial con fecha 10-II-2009), el Poder Ejecutivo no ha cumplido con su reglamentación (conf. lo expresado en el acápite II de la presentación de fs. 4/9).
Solicita, en consecuencia, se condene a la demandada a reglamentar de inmediato la normativa de creación del “Programa de asistencia integral para personas en situación de calle en el ámbito de la Provincia de Buenos Aires”, en tanto la omisión inconstitucional que se denuncia ha impedido la efectivización de sus contenidos, privando al actor de los beneficios que prevé el mencionado programa para las personas que se encuentran en su misma situación.
Al efectuar el relato de los hechos que motivan la presente demanda, refiere el accionante que deambula y vive en la calle, careciendo de los medios indispensables que le permitan gozar de un mínimo estándar y calidad de vida. Aclara que, sin perjuicio del domicilio denunciado al mero efecto legal, no posee casa o morada donde pernoctar, ni un lugar estable de residencia. Expresa, asimismo, que tampoco posee trabajo ni recibe ayuda económica alguna, que le permita contar con recursos suficientes para superar su condición actual, agravada por el estado de incapacidad que padece.
Sostiene que tales extremos se encuentran debidamente acreditados con la prueba documental que acompaña (v. sobre cerrado agregado como fs. 10).
Desarrolla, luego, distintas consideraciones en torno a los motivos de la sanción de la ley 13.956, sus objetivos esenciales y los diversos mecanismos que contempla a fin de lograr la reinserción social de las personas -de todas las edades y sexo- en situación de calle, destacando en particular la creación de los servicios sociales destinados a brindar una respuesta inmediata, para hacer frente a las variadas situaciones de riesgo social que, en ese contexto, se pudieran detectar.
Se refiere, seguidamente, a la configuración de la omisión denunciada, de carácter manifiesto y arbitrario, ante la naturaleza y gravedad de la lesión, los derechos en juego y la existencia de un deber previo de actuación de la autoridad administrativa, determinado por una obligación constitucional y legal en tal sentido (conf. art. 144 inc. 2º, Const. Prov.; art. 5º, ley 13.956), sin que se registren causales que justifiquen dicho incumplimiento.
Agrega en punto a ello que, no obstante su operatividad, el legislador provincial ordenó la materialización de los derechos garantizados en el artículo 36 de la Constitución local a través de la ley 13.956, para cuya efectiva implementación se hace necesario el desarrollo reglamentario de muchos de sus aspectos, razón por la cual emplazó al Poder Ejecutivo a proceder a su inmediata reglamentación, dentro del plazo fijado por el artículo 5, de carácter perentorio, fatal e improrrogable, y que a la fecha se encuentra incumplido.
2.- Al producir el informe circunstanciado requerido a la Fiscalía de Estado (conf. proveído de fs. 27, previa intervención de esta Alzada de fs. 23/24), la demandada solicita el rechazo de la acción, alegando la improcedencia del amparo por entender -en lo esencial- que el amparista prescindió de los remedios ordinarios que la legislación organiza para tutelar a los particulares de las decisiones de los órganos administrativos, poniendo de resalto que el ejercicio de la potestad reglamentaria constituye una facultad privativa y excluyente de la Administración (conf. fs. 38/42).
Plantea, a su vez, la falta de legitimación activa, exponiendo para ello dos líneas argumentales. De un lado, sostiene que la situación de calle alegada por el actor no se encuentra fehacientemente acreditada en autos, circunstancia que funda en la aparente contradicción en la que habría incurrido aquél al afirmar que no posee casa o morada donde pernoctar, mientras que, tanto al momento de expedir la carta poder para ser representado judicialmente (con fecha 1-VII-2010, fs. 2/3) como al iniciar la presente acción (11-VIII-2010), refiere que se domicilia en diagonal 690 y calle 115 Nº 234 de Villa Elvira, ciudad y partido de La Plata.
Del otro, que “es el Poder Legislativo -quien sancionó la norma- quien se halla legitimado en forma exclusiva y excluyente para instar la reglamentación” (fs. 42).
Asimismo, acompaña el expediente administrativo Nº 5100-6602/10 (agregado a fs. 43/73), con el informe producido por el Ministerio de Desarrollo Social, del que surge que: a) el Sr. Oviedo no es beneficiario de ningún plan o subsidio que se otorgue por intermedio del área de Políticas Socioeconómicas, ni obra en dicha jurisdicción antecedente de solicitud a los efectos de ser incluido en los programas sociales vigentes; b) por expediente Nº 2100-37700/2010 tramita la reglamentación de la ley 13.956, sin que al respecto se brinden mayores precisiones; y c) esa cartera ministerial, a instancias del Poder Ejecutivo provincial, en forma temporal y a los fines de resguardar los derechos del sector poblacional destinatario de la normativa en cuestión, dictó la Resolución Nº 372/10, buscando en forma inmediata, a través de los municipios, la satisfacción de las premisas abordadas en aquella norma.
3.- La titular del Juzgado de Garantías Nº 5 de este Departamento Judicial dicta sentencia rechazando la acción de amparo interpuesta, con costas al actor en su condición de vencido (conf. fs. 79/82).
Para así decidir, pondera en primer lugar la falta de antecedentes de solicitud de inclusión en los programas vigentes, a lo que añade -concretamente- que el actor no acredita haber utilizado la posibilidad que ofrece la Resolución Nº 372/10 “para satisfacer en forma inmediata y temporal las necesidades del sector poblacional como el que relata el amparista”. Concluye, así, que aquél omitió adoptar los mecanismos legales correspondientes, ocurriendo directamente a la acción de amparo, sin demostrar la inexistencia de otras vías idóneas para la protección del derecho que se dice lesionado (conf. lo consignado en el considerando tercero, fs. 81vta/82).
En cuanto al tratamiento de la presunta omisión que se atribuye al Poder Ejecutivo, se limita a expresar que la división de las funciones del Estado, consagrada constitucionalmente, impide la intromisión del Poder Judicial en cuestiones como la sometida a juzgamiento, pues ello implicaría el avasallamiento sobre los otros poderes (fs. 82 vta).
4.- Contra dicha decisión se alza la parte actora (conf. fs. 87/93), con argumentos que, en cuanto resulten conducentes, serán evaluados en el análisis que de la decisión recaída y de sus fundamentos imponen los agravios planteados.
III.- Considero, como anticipé, que corresponde revocar la sentencia de primera instancia, con el alcance que se precisará a continuación.
1.- Como dato preliminar, cabe tener presente que el acceso a la justicia en amparo de beneficios enmarcados en el ámbito de la asistencia social, u otros inherentes a los denominados derechos sociales, económicos y culturales, no inhibe la intervención de los jueces bajo la mira de tratarse de situaciones que sólo podrían ser atendidas por los otros poderes estatales, sino que, antes bien y al contrario, el caso concreto suscita el ejercicio de esta función (conf. arts. 15, 20 inc. 2º, 36 y concs., Const. Prov.; arts. 18, 75 incs. 22º y 23º, 116 y concs. Const. Nac.; CSJN causa R-1148.XLI, “Rodríguez”, sent. 7-III-05; en sentido análogo, SCBA Ac. 98.260, sent. 12-VII-06; de esta Cámara, causa Nº 86, “Valot”, res. del 22-III-05, entre muchas otras).
En efecto, de las constancias agregadas a la causa -en sobre cerrado, incorporado como fs. 10- surge acreditado que el amparista, de 63 años de edad, se encuentra desocupado y en “situación de calle” desde hace cuatro años, carece de ingresos y padece un cuadro de salud caracterizado por problemas cardíacos e incapacidad motora, que se agrava día a día por vivir en la intemperie (conf. Certificado de Discapacidad expedido por el Ministerio de Salud de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, con validez hasta el 6-XI-2013; Encuesta Social del Ministerio de Desarrollo Humano de la Provincia de Buenos Aires e informe adjunto, realizados con fecha 29-VII-2010 por la Asistente Social Ana M. Moreno, e información sumaria en la que se ofreciera el testimonio de dos empleados municipales, por ante el Juzgado de Primera Instancia en lo Civil y Comercial Nº 13 de La Plata).
Dichos extremos, por lo demás, no pueden considerarse desvirtuados en función de la pretendida contradicción a la que alude la representación fiscal, desde que el mencionado domicilio ha sido invocado, en ambas oportunidades, al mero efecto legal y con estricta vinculación a la presente causa (v. lo expresado a fs. 5 vta. y lo consignado a fs. 2, primer párr.), sin que se desprenda de las actuaciones constancia alguna que contradiga las aportadas por el actor a fin de probar el estado de desamparo como hecho justificativo de su pretensión (v.gr. la encuesta social e informe adjunto referidos supra).
Sin perjuicio de ello, debe destacarse que la norma contempla el estado de vulnerabilidad derivado no sólo de la específica situación de calle, sino también de circunstancias asimilables de exclusión social (conf. art. 2, ley 13.956).
2.- En estas condiciones, habiéndose suscitado la jurisdicción con motivo de la falta de reglamentación y, por ende, de implementación del “Programa de asistencia integral para personas en situación de calle en el ámbito de la Provincia de Buenos Aires”, creado por la ley 13.956, que -como señala, con acierto, el accionante- materializa el reconocimiento de los derechos que plasma el artículo 36 de la Constitución local, resulta conveniente precisar algunas consideraciones que encuadran la perspectiva desde la que corresponde analizar la cuestión debatida.
Es cierto que la efectiva concreción de los contenidos de los denominados derechos sociales requiere de medios idóneos -bienes materiales, entre otros-; por ello es que se van alcanzando progresivamente y se los suele mencionar como "derechos programa", en tanto su efectividad está relacionada con la disposición -obligatoria y no discrecional, por cierto- de los recursos para satisfacerlos, como surge de las normas supranacionales (v. art. 12 inc. 1º del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, art. 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, entre otras normas internacionales que integran el orden jurídico argentino con jerarquía constitucional, art. 75 inc. 22º, Const. Nac.). Reclaman desarrollo ulterior, mediante normas, estructuras materiales y organizativas de funcionamiento. Mas esta concepción no priva de operatividad directa a sus contenidos, aunque falten las actividades intermedias, frente a determinadas prestaciones especificadas por las normas superiores cuyo acceso no se supedita a la suficiencia de medios o recursos, o ante circunstancias que denoten impostergable el cumplimiento de aquéllas. Tampoco, claro está, impide el urgimiento de su satisfacción en el marco de los programas creados por las autoridades públicas. En este ámbito no puede interpretarse que existe el derecho del Estado a decisiones discrecionales, sino que progresivamente debe lograrse la plena efectividad de los derechos reconocidos (en sent. conc., CSJN: Fallos 323:3223; conf. mi voto en las causas Nº 2053, “Serrano”, sent. del 28-III-06; Nº 2805, "Serrano", sent. del 20-IV-06; Nº 2131, "Serrano", sent. del 25-IV-06; Nº 5037, “Scalise”, sent. del 7-VIII-07; Nº 5087, “Álvarez”, sent. Del 6-IX-07; Nº 6556, “Leiva”, sent. del 10-IV-08; Nº 6055, “Duarte”, sent. del 6-V-08, y, más recientemente, Nº 9719, “Portillo”, sent. del 27-X-09, entre muchas otras).
3.- Sentado ello, advierto que en la especie la Fiscalía de Estado no esgrime ninguna circunstancia que justifique la inactividad reglamentaria denunciada en desmedro de derechos constitucionales del amparista, ya que frente a una normativa de carácter asistencial, tendiente a la reinserción social de las personas en situación de calle (conf. art. 3º, ley 13.956), requerida por ello de aplicación en tiempo razonable, la omisión de la demandada configura un claro impedimento a la operatividad del programa allí establecido.
En efecto, luego de definirse los objetivos esenciales -entre ellos, asistencia médica, alimentaria y habitacional transitoria (art. 3º)- y las funciones del programa (brindar asistencia médica inmediata y ambulatoria; detectar casos de adicciones; generar espacios físicos adecuados para brindar alojamientos temporarios; realizar tratamientos de nutrición, entre otros que se mencionan en el art. 4º), se establece la obligación del Poder Ejecutivo de reglamentar la ley 13.956 en el plazo de noventa días contados a partir de su promulgación (conf. art. 5º), lo que ocurriera con fecha 22 de enero de 2009 (B.O., 10-II-2009).
En este contexto, la sola alusión a la existencia de un expediente administrativo en trámite -iniciado en el año 2010-, sin brindar mayores precisiones mas que su número de identificación (v., en este sent., lo expresado respecto del expte. Nº 2100-37700/2010 por la Dirección de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Desarrollo Humano a fs. 60), en modo alguno resulta suficiente para evitar que la referida omisión reglamentaria configure, ante las particulares circunstancias del caso, una lesión antijurídica a derechos que gozan de protección constitucional (conf. arts. 11, 12 inc. 1º y 3º, 15, 20 inc. 2º, 36 y concs., Const. Prov.; art. 75 cit. y concs., Const. Nac.).
La postura de la parte demandada evidencia, por el contrario, un criterio discrecional en torno a la concreción del resguardo de dicho bienes, pues tampoco se condice con los principios que rigen la materia, desde que su contestación no traduce esfuerzo alguno en demostrar la existencia actual de medios sustitutivos e igualmente eficaces para conjurar la situación que motiva la contienda.
Observo, al respecto, que la invocación de la Resolución Nº 372/10 (fs. 60) -ponderada, en particular, por la jueza a quo- resulta a tales efectos insuficiente, no solo porque esa norma atiende a una circunstancia puntual y transitoria que no guarda estricta identidad con la que motiva esta litis, sino que, por ese medio, no pueden eludirse las obligaciones del Estado, en su condición de autoridad de aplicación del preciso marco legal creado a los fines de la tutela de las personas en situación de calle, ni la responsabilidad que consecuentemente su incumplimiento acarrea, con los perjuicios que de ello se derivan para el actor (v. en sent. conc., doc. de la CSJN, “Asociación Benghalensis y otros”, sent. del 1-VI-00)
Del mismo modo cabe razonar con respecto a la genérica mención de los programas de cobertura vigentes, sin especificación alguna, en la que sustenta la magistrada de grado los argumentos principales de la decisión desestimatoria, puesto que ello no permite visualizar la inequívoca voluntad de dar satisfacción a las concretas finalidades de protección requeridas en autos (v. en este sent., lo consignado en el informe producido en el expte. Nº 5100-6602/10, reiterado luego en la presentación de fs. 38/42, y lo expresado en el consid. tercero de la sentencia).
Es que, a la hora de juzgar acerca del alcance o el acierto de las medidas judiciales en materias como la que se ventila en autos, debe evitarse que el rigor de las formas conduzca a la frustración de los derechos que cuentan con tutela constitucional (ver en sent. conc. doc. CSJN, causa M. 3805. XXXVIII, “Maldonado" del 23-XI-04; Fallos: 324:122; causa L.1153.XXXVIII, "Lifschitz” del 15-VI-04, conf. dictamen del señor Procurador General de la Nación, y sus citas). En efecto, a partir de lo dispuesto en los tratados internacionales, que tienen jerarquía constitucional (art. 75 incs. 22º y 23º, Const. Nac.; asimismo arts. 11 y 36, Const. Prov.), se reafirma el derecho a la preservación de la vida con rango constitucional y de allí deriva la obligación impostergable de realizar prestaciones positivas del Estado, de manera tal que el ejercicio de aquéllos no se torne ilusorio (CSJN: “Campodónico de Beviacqua”, sent. del 24-X-02; “Monteserin”, sent. del 16-VI-01; “Asociación Benghalensis y otros”, cit.; c.c. SCBA, causas B-65.238, “Toledo” sent. 5-XI-03 y mas recientemente, A. 70.717, "Portillo”, sent. del 14-VI-10, entre muchas; en materia cautelar: CSJN: “D., B.”, del 25-III-03; “B., V. L.”, del 24-IV-03; “S., E. G.”, del 18-XII-03; “Barría”, de la misma fecha, entre otras; de esta Cámara, conf. mis votos en causas Nº 415, “González”, res. del 31-V-05, Nº 451, “Ferreira”, res. del 3-III-05; Nº 513, “Mazina”, sent. del 3-X-05, entre otras). Criterio del que no cabe apartarse en asuntos como el de autos (arts. 15, 20, 36 y concs., Const. Prov. y art. 75 cit. y concs., Const. Nac.).
Ello así, es claro que la obligación positiva del Estado ha quedado interrumpida en su desarrollo, pues si bien se ha dictado la norma correspondiente para abordar la problemática en cuestión -ley 13.956-, luego no se ha implementado el cumplimiento de los resortes que permitan aplicarla, advirtiéndose -en consecuencia- una ruptura del obrar estatal que sin justificación suficiente opera en desmedro del cumplimiento de las obligaciones que le han sido legalmente impuestas (doc. 144 inc. 2º, Const. Prov.).
Dicha omisión de la autoridad pública, lesiona con actualidad los derechos constitucionales del accionante, siendo digna de tutela en el marco del proceso de amparo (art. 20 párrafo 2º, Const. Prov.), en tanto halla expreso reconocimiento en las citadas normas del ordenamiento positivo de grada superior, habiéndose concretado, además, su consagración en el plano jurisprudencial no sólo para remediar la inactividad reglamentaria de la Administración (conf. pronunciamientos de la SCBA, en temáticas de diversa índole: Ac. 73.996, "Sociedad de Fomento Cariló”, sent. del 29-V-02; B. 64.474, "Colegio de Abogados de la Provincia de Buenos Aires”, sent. 19-III-03, entre otros).
4.- En este orden de consideraciones, y contrariamente a lo argumentado por la demandada, cabe puntualizar que, al contener el artículo 5 de la ley 13.956 un mandato legal expreso e imperativo que impone al Poder Ejecutivo provincial un deber jurídico -esto es, la obligación legal de instrumentar el referido programa de asistencia integral en el plazo que se fija al efecto-, se consagra correlativamente el derecho subjetivo de los beneficiarios individualizados en el texto de ese cuerpo normativo para reclamar su cumplimiento (en sent. conc., C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 3ª, causa Nº 20409/97, “Diamante Díaz”, sent. del 8-V-98, y sus citas: sala 5ª, in re "Labatón", sent. del 25-IX-98; sala 1ª, in re "Asociación Benghalensis y otros", sent. del 5-III-98). Ello, sin perjuicio de la fuente superior de los derechos fundamentales y de su operatividad, tal como ha quedado consignado en párrafos superiores.
Volviendo a los términos de la ley, en el supuesto sub examine, revisten el carácter de destinatarias explícitas de la norma en cuestión y de sus diversos beneficios asistenciales, las personas de todas las edades y sexo, en situación de calle (conf. art. 3º), entendiéndose por tales aquéllas que carecen de residencia, pernoctando diariamente a la intemperie y/o que se encuentran en una situación socio-familiar vulnerable, sin ingresos, ni trabajo y, en situación de exclusión social (art. 2º).
Ello es precisamente lo que ocurre en la especie, puesto que el actor ha logrado acreditar acabadamente el estado de vulnerabilidad en el que se encuentra y en virtud del cual justifica su legitimación para accionar por la vía del amparo (conf. acápite III.6 del escrito de inicio), situación constatada y relevada, por lo demás, por la propia autoridad administrativa (v., en este sent., lo asentado en la Encuesta Social del Ministerio de Desarrollo Humano de la Provincia de Buenos Aires e informe adjunto, realizados con fecha 29-VII-2010 por la Asistente Social Ana M. Moreno).
5.- Finalmente, corresponde considerar lo pertinente a la falta de reclamo ante las autoridades competentes para conjurar las carencias del amparista, circunstancia que habiendo sido alegada por la demandada, es receptada por la jueza a quo (conf. lo consignado en el considerando tercero de la sentencia apelada).
Al respecto, cabe tener en cuenta que, para acudir al amparo, no sólo no es presupuesto de la acción el agotamiento de la vía administrativa (arts. 15 y 20 inc. 2º, Const. Prov.; ley 13.928), sino que, a todo evento, la falta de un reclamo de las prestaciones sociales queda superada cuando median circunstancias que denotan que las autoridades públicas se hallan impuestas de la situación de necesidad y urgencia en que coloca a la persona las carencias básicas que padece (tal lo que se desprendería del relevamiento efectuado mediante la encuesta social antes aludida; v., en este sent., causa CCALP, “Portillo”, cit.).
6.- Arribados a este punto, considero que la manera de revertir la lesión que acredita el amparista, determina, en primer lugar, que se de cumplimiento a la obligación omitida en el ejercicio de la función administrativa reglamentaria, a cuyo respecto no se han esgrimido razones atendibles que permitan mantener en estado de inaplicabilidad los referidos contenidos normativos, a fin de permitir que, con ello y en el contexto de ese marco jurídico, puedan concretarse las medidas establecidas en la ley en resguardo de la situación del accionante (arts. 20 inc. 2º, 36, 144 inc. 2º y concs., Const. Prov.; art. 75 cit. y concs., Const. Nac., y criterios jurisprudenciales citados).
En mérito de las razones hasta aquí expuestas, considero que corresponde hacer lugar al recurso articulado contra la sentencia desestimatoria de la pretensión actora y revocar dicho pronunciamiento en cuanto fuere materia de agravio, condenando a la demandada a cumplimentar lo dispuesto por el artículo 5 de la ley 13.956, dentro del plazo de noventa (90) días allí establecido, a los efectos de procurar la efectivización de las medidas concretas que permitan brindar cobertura social asistencial al amparista (arts. 20 inc. 2º, 36, 144 inc. 2º y concs., Const. Prov.; arts. 16 y 17, ley 13.928). Con costas del proceso, en ambas instancias, a la vencida (art. 5 y 19, ley cit.; art. 274, CPCC).
Así lo voto.
A la misma cuestión planteada, el Dr. Spacarotel adhiere a los fundamentos y solución propuesta por la Dra. Milanta, votando en idéntico sentido.
A la cuestión planteada, el Dr. De Santis dijo:
La situación de calle del actor, acreditada suficientemente (conf. const. de fojas 10), expone su legitimación para suscitar el caso de incidencia colectiva ante la jurisdicción.
Comparto el criterio que desarrolla la Dra. Milanta en ese mismo sentido.
En ese contexto, y prescindiendo de las consideraciones relativas a la sustancia material de los derechos invocados, que son objeto de enunciación por la colega de primer voto, me convence de la procedencia de la acción intentada el plazo establecido en el artículo 5 de la ley 13.956 que el Poder Ejecutivo, luego de ejercida la función co-legislativa que le compete (conf. art. 108, Const. Prov.), ha hecho suyo sin observaciones (texto promulgado el 2-1-09 y publicado en B.O. el 10-02-09).
Así, se ha obligado a ejercer la potestad reglamentaria y dictar el reglamento de ejecución (conf. art. 144 inc. 2º, Const. Prov.) en el lapso legal establecido (90 días).
Todo incumplimiento a ese respecto pues configura, en el caso, la conducta omisiva que es materia de censura en los autos.
Ese aspecto singular, constituido por la presencia de aquel imperativo temporal, se hallaba ausente en otros precedentes con diferente destino conclusivo (CCALP causas Nº 9100 y Nº 4123).
En ese marco el confín de procedencia para la acción de amparo tramitada debe limitarse a mandar reglamentar el texto legal en el plazo que propone la Dra. Milanta, sin más.
Así, con este último alcance coincidente y con arreglo a los fundamentos precedentes, presto mi adhesión al primer voto.
Así lo voto.
De conformidad a los votos precedentes, la Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo con asiento en La Plata, dicta la siguiente
S E N T E N C I A
Por los fundamentos expuestos en el Acuerdo que antecede, se hace lugar al recurso articulado contra la sentencia desestimatoria de la pretensión actora y se revoca dicho pronunciamiento en cuanto fuere materia de agravio, condenando a la demandada a cumplimentar lo dispuesto por el artículo 5 de la ley 13.956, dentro del plazo de noventa (90) días allí establecido y, por mayoría, a procurar, en consecuencia, la efectivización de las medidas concretas que permitan brindar cobertura social asistencial al amparista (arts. 20 inc. 2º, 36, 144 inc. 2º y concs., Const. Prov.; arts. 16 y 17, ley 13.928).
Costas del proceso, en ambas instancias, a la vencida (art. 5 y 19, ley 13.928; art. 274, CPCC).
Difiérese la regulación de honorarios para la oportunidad dispuesta por los artículos 31 y 51, decreto ley 8904/77.
Regístrese, notifíquese y devuélvase al juzgado de origen oficiándose por Secretaría.
Firmado: Gustavo Juan De Santis. Juez. Claudia A. M. Milanta. Jueza. Gustavo Daniel Spacarotel Juez. Mónica M. Dragonetti. Secretaria. Registrado bajo el nº 515 (S).
A N T E C E D E N T E S
1.- Contra la sentencia que rechaza la acción de amparo deducida en autos, se alza la parte actora e interpone recurso de apelación (fs. 87/93).
2.- Remitida la causa al Tribunal y hallándose en estado de resolver, corresponde plantear y votar la siguiente
C U E S T I Ó N:
¿Es admisible y, en su caso, fundada la impugnación? Al respecto, ¿qué pronunciamiento corresponde dictar?
V O T A C I Ó N:
A la cuestión planteada, la Dra. Milanta dijo:
I.- Abierta la revisión de la sentencia, en segunda instancia ordinaria, en virtud de ser admisible el recurso de apelación interpuesto contra aquélla (arts. 3, 16, 17 y 21, Ley 13.928 -texto conforme Decreto 3.344/08-; art. 19, Ley 7.166 -texto según Ley 13.101-; conf. lo expresado en mis votos en las causas Nº 9145, “Paez”; Nº 9065, “Bianchi” y Nº 9069, “Maroni”, entre otras; fs. 86 y 93), me ocuparé seguidamente de efectuar el tratamiento de los tópicos que conforman la impugnación, adelantando mi opinión favorable a la procedencia de la pretensión incoada, con el alcance que -a tales efectos- será precisado.
II.- La cuestión de autos, de índole social asistencial y, por ende, de compromiso a los derechos humanos, en relación a un caso concreto de desamparo de un persona discapacitada y en “situación de calle”, da base a una decisión que no pondera adecuada y equilibradamente los intereses en conflicto para encauzar la protección de los derechos constitucionales, tal como se desprende de los antecedentes principales de la causa, reseñados a continuación.
1.- El amparista, Carlos Alberto Oviedo, accede a la jurisdicción, mediante apoderado, alegando la omisión en el ejercicio de la función administrativa incurrida por la Provincia de Buenos Aires, por la violación de las pautas temporales establecidas con carácter imperativo en el artículo 5 de la ley 13.956 -que fija un plazo de 90 días-, toda vez que, habiendo transcurrido más de quince meses desde la promulgación de dicha norma (sancionada el 23-XII-2008, promulgada el 22-I-2009 y publicada en el Boletín Oficial con fecha 10-II-2009), el Poder Ejecutivo no ha cumplido con su reglamentación (conf. lo expresado en el acápite II de la presentación de fs. 4/9).
Solicita, en consecuencia, se condene a la demandada a reglamentar de inmediato la normativa de creación del “Programa de asistencia integral para personas en situación de calle en el ámbito de la Provincia de Buenos Aires”, en tanto la omisión inconstitucional que se denuncia ha impedido la efectivización de sus contenidos, privando al actor de los beneficios que prevé el mencionado programa para las personas que se encuentran en su misma situación.
Al efectuar el relato de los hechos que motivan la presente demanda, refiere el accionante que deambula y vive en la calle, careciendo de los medios indispensables que le permitan gozar de un mínimo estándar y calidad de vida. Aclara que, sin perjuicio del domicilio denunciado al mero efecto legal, no posee casa o morada donde pernoctar, ni un lugar estable de residencia. Expresa, asimismo, que tampoco posee trabajo ni recibe ayuda económica alguna, que le permita contar con recursos suficientes para superar su condición actual, agravada por el estado de incapacidad que padece.
Sostiene que tales extremos se encuentran debidamente acreditados con la prueba documental que acompaña (v. sobre cerrado agregado como fs. 10).
Desarrolla, luego, distintas consideraciones en torno a los motivos de la sanción de la ley 13.956, sus objetivos esenciales y los diversos mecanismos que contempla a fin de lograr la reinserción social de las personas -de todas las edades y sexo- en situación de calle, destacando en particular la creación de los servicios sociales destinados a brindar una respuesta inmediata, para hacer frente a las variadas situaciones de riesgo social que, en ese contexto, se pudieran detectar.
Se refiere, seguidamente, a la configuración de la omisión denunciada, de carácter manifiesto y arbitrario, ante la naturaleza y gravedad de la lesión, los derechos en juego y la existencia de un deber previo de actuación de la autoridad administrativa, determinado por una obligación constitucional y legal en tal sentido (conf. art. 144 inc. 2º, Const. Prov.; art. 5º, ley 13.956), sin que se registren causales que justifiquen dicho incumplimiento.
Agrega en punto a ello que, no obstante su operatividad, el legislador provincial ordenó la materialización de los derechos garantizados en el artículo 36 de la Constitución local a través de la ley 13.956, para cuya efectiva implementación se hace necesario el desarrollo reglamentario de muchos de sus aspectos, razón por la cual emplazó al Poder Ejecutivo a proceder a su inmediata reglamentación, dentro del plazo fijado por el artículo 5, de carácter perentorio, fatal e improrrogable, y que a la fecha se encuentra incumplido.
2.- Al producir el informe circunstanciado requerido a la Fiscalía de Estado (conf. proveído de fs. 27, previa intervención de esta Alzada de fs. 23/24), la demandada solicita el rechazo de la acción, alegando la improcedencia del amparo por entender -en lo esencial- que el amparista prescindió de los remedios ordinarios que la legislación organiza para tutelar a los particulares de las decisiones de los órganos administrativos, poniendo de resalto que el ejercicio de la potestad reglamentaria constituye una facultad privativa y excluyente de la Administración (conf. fs. 38/42).
Plantea, a su vez, la falta de legitimación activa, exponiendo para ello dos líneas argumentales. De un lado, sostiene que la situación de calle alegada por el actor no se encuentra fehacientemente acreditada en autos, circunstancia que funda en la aparente contradicción en la que habría incurrido aquél al afirmar que no posee casa o morada donde pernoctar, mientras que, tanto al momento de expedir la carta poder para ser representado judicialmente (con fecha 1-VII-2010, fs. 2/3) como al iniciar la presente acción (11-VIII-2010), refiere que se domicilia en diagonal 690 y calle 115 Nº 234 de Villa Elvira, ciudad y partido de La Plata.
Del otro, que “es el Poder Legislativo -quien sancionó la norma- quien se halla legitimado en forma exclusiva y excluyente para instar la reglamentación” (fs. 42).
Asimismo, acompaña el expediente administrativo Nº 5100-6602/10 (agregado a fs. 43/73), con el informe producido por el Ministerio de Desarrollo Social, del que surge que: a) el Sr. Oviedo no es beneficiario de ningún plan o subsidio que se otorgue por intermedio del área de Políticas Socioeconómicas, ni obra en dicha jurisdicción antecedente de solicitud a los efectos de ser incluido en los programas sociales vigentes; b) por expediente Nº 2100-37700/2010 tramita la reglamentación de la ley 13.956, sin que al respecto se brinden mayores precisiones; y c) esa cartera ministerial, a instancias del Poder Ejecutivo provincial, en forma temporal y a los fines de resguardar los derechos del sector poblacional destinatario de la normativa en cuestión, dictó la Resolución Nº 372/10, buscando en forma inmediata, a través de los municipios, la satisfacción de las premisas abordadas en aquella norma.
3.- La titular del Juzgado de Garantías Nº 5 de este Departamento Judicial dicta sentencia rechazando la acción de amparo interpuesta, con costas al actor en su condición de vencido (conf. fs. 79/82).
Para así decidir, pondera en primer lugar la falta de antecedentes de solicitud de inclusión en los programas vigentes, a lo que añade -concretamente- que el actor no acredita haber utilizado la posibilidad que ofrece la Resolución Nº 372/10 “para satisfacer en forma inmediata y temporal las necesidades del sector poblacional como el que relata el amparista”. Concluye, así, que aquél omitió adoptar los mecanismos legales correspondientes, ocurriendo directamente a la acción de amparo, sin demostrar la inexistencia de otras vías idóneas para la protección del derecho que se dice lesionado (conf. lo consignado en el considerando tercero, fs. 81vta/82).
En cuanto al tratamiento de la presunta omisión que se atribuye al Poder Ejecutivo, se limita a expresar que la división de las funciones del Estado, consagrada constitucionalmente, impide la intromisión del Poder Judicial en cuestiones como la sometida a juzgamiento, pues ello implicaría el avasallamiento sobre los otros poderes (fs. 82 vta).
4.- Contra dicha decisión se alza la parte actora (conf. fs. 87/93), con argumentos que, en cuanto resulten conducentes, serán evaluados en el análisis que de la decisión recaída y de sus fundamentos imponen los agravios planteados.
III.- Considero, como anticipé, que corresponde revocar la sentencia de primera instancia, con el alcance que se precisará a continuación.
1.- Como dato preliminar, cabe tener presente que el acceso a la justicia en amparo de beneficios enmarcados en el ámbito de la asistencia social, u otros inherentes a los denominados derechos sociales, económicos y culturales, no inhibe la intervención de los jueces bajo la mira de tratarse de situaciones que sólo podrían ser atendidas por los otros poderes estatales, sino que, antes bien y al contrario, el caso concreto suscita el ejercicio de esta función (conf. arts. 15, 20 inc. 2º, 36 y concs., Const. Prov.; arts. 18, 75 incs. 22º y 23º, 116 y concs. Const. Nac.; CSJN causa R-1148.XLI, “Rodríguez”, sent. 7-III-05; en sentido análogo, SCBA Ac. 98.260, sent. 12-VII-06; de esta Cámara, causa Nº 86, “Valot”, res. del 22-III-05, entre muchas otras).
En efecto, de las constancias agregadas a la causa -en sobre cerrado, incorporado como fs. 10- surge acreditado que el amparista, de 63 años de edad, se encuentra desocupado y en “situación de calle” desde hace cuatro años, carece de ingresos y padece un cuadro de salud caracterizado por problemas cardíacos e incapacidad motora, que se agrava día a día por vivir en la intemperie (conf. Certificado de Discapacidad expedido por el Ministerio de Salud de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, con validez hasta el 6-XI-2013; Encuesta Social del Ministerio de Desarrollo Humano de la Provincia de Buenos Aires e informe adjunto, realizados con fecha 29-VII-2010 por la Asistente Social Ana M. Moreno, e información sumaria en la que se ofreciera el testimonio de dos empleados municipales, por ante el Juzgado de Primera Instancia en lo Civil y Comercial Nº 13 de La Plata).
Dichos extremos, por lo demás, no pueden considerarse desvirtuados en función de la pretendida contradicción a la que alude la representación fiscal, desde que el mencionado domicilio ha sido invocado, en ambas oportunidades, al mero efecto legal y con estricta vinculación a la presente causa (v. lo expresado a fs. 5 vta. y lo consignado a fs. 2, primer párr.), sin que se desprenda de las actuaciones constancia alguna que contradiga las aportadas por el actor a fin de probar el estado de desamparo como hecho justificativo de su pretensión (v.gr. la encuesta social e informe adjunto referidos supra).
Sin perjuicio de ello, debe destacarse que la norma contempla el estado de vulnerabilidad derivado no sólo de la específica situación de calle, sino también de circunstancias asimilables de exclusión social (conf. art. 2, ley 13.956).
2.- En estas condiciones, habiéndose suscitado la jurisdicción con motivo de la falta de reglamentación y, por ende, de implementación del “Programa de asistencia integral para personas en situación de calle en el ámbito de la Provincia de Buenos Aires”, creado por la ley 13.956, que -como señala, con acierto, el accionante- materializa el reconocimiento de los derechos que plasma el artículo 36 de la Constitución local, resulta conveniente precisar algunas consideraciones que encuadran la perspectiva desde la que corresponde analizar la cuestión debatida.
Es cierto que la efectiva concreción de los contenidos de los denominados derechos sociales requiere de medios idóneos -bienes materiales, entre otros-; por ello es que se van alcanzando progresivamente y se los suele mencionar como "derechos programa", en tanto su efectividad está relacionada con la disposición -obligatoria y no discrecional, por cierto- de los recursos para satisfacerlos, como surge de las normas supranacionales (v. art. 12 inc. 1º del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, art. 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, entre otras normas internacionales que integran el orden jurídico argentino con jerarquía constitucional, art. 75 inc. 22º, Const. Nac.). Reclaman desarrollo ulterior, mediante normas, estructuras materiales y organizativas de funcionamiento. Mas esta concepción no priva de operatividad directa a sus contenidos, aunque falten las actividades intermedias, frente a determinadas prestaciones especificadas por las normas superiores cuyo acceso no se supedita a la suficiencia de medios o recursos, o ante circunstancias que denoten impostergable el cumplimiento de aquéllas. Tampoco, claro está, impide el urgimiento de su satisfacción en el marco de los programas creados por las autoridades públicas. En este ámbito no puede interpretarse que existe el derecho del Estado a decisiones discrecionales, sino que progresivamente debe lograrse la plena efectividad de los derechos reconocidos (en sent. conc., CSJN: Fallos 323:3223; conf. mi voto en las causas Nº 2053, “Serrano”, sent. del 28-III-06; Nº 2805, "Serrano", sent. del 20-IV-06; Nº 2131, "Serrano", sent. del 25-IV-06; Nº 5037, “Scalise”, sent. del 7-VIII-07; Nº 5087, “Álvarez”, sent. Del 6-IX-07; Nº 6556, “Leiva”, sent. del 10-IV-08; Nº 6055, “Duarte”, sent. del 6-V-08, y, más recientemente, Nº 9719, “Portillo”, sent. del 27-X-09, entre muchas otras).
3.- Sentado ello, advierto que en la especie la Fiscalía de Estado no esgrime ninguna circunstancia que justifique la inactividad reglamentaria denunciada en desmedro de derechos constitucionales del amparista, ya que frente a una normativa de carácter asistencial, tendiente a la reinserción social de las personas en situación de calle (conf. art. 3º, ley 13.956), requerida por ello de aplicación en tiempo razonable, la omisión de la demandada configura un claro impedimento a la operatividad del programa allí establecido.
En efecto, luego de definirse los objetivos esenciales -entre ellos, asistencia médica, alimentaria y habitacional transitoria (art. 3º)- y las funciones del programa (brindar asistencia médica inmediata y ambulatoria; detectar casos de adicciones; generar espacios físicos adecuados para brindar alojamientos temporarios; realizar tratamientos de nutrición, entre otros que se mencionan en el art. 4º), se establece la obligación del Poder Ejecutivo de reglamentar la ley 13.956 en el plazo de noventa días contados a partir de su promulgación (conf. art. 5º), lo que ocurriera con fecha 22 de enero de 2009 (B.O., 10-II-2009).
En este contexto, la sola alusión a la existencia de un expediente administrativo en trámite -iniciado en el año 2010-, sin brindar mayores precisiones mas que su número de identificación (v., en este sent., lo expresado respecto del expte. Nº 2100-37700/2010 por la Dirección de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Desarrollo Humano a fs. 60), en modo alguno resulta suficiente para evitar que la referida omisión reglamentaria configure, ante las particulares circunstancias del caso, una lesión antijurídica a derechos que gozan de protección constitucional (conf. arts. 11, 12 inc. 1º y 3º, 15, 20 inc. 2º, 36 y concs., Const. Prov.; art. 75 cit. y concs., Const. Nac.).
La postura de la parte demandada evidencia, por el contrario, un criterio discrecional en torno a la concreción del resguardo de dicho bienes, pues tampoco se condice con los principios que rigen la materia, desde que su contestación no traduce esfuerzo alguno en demostrar la existencia actual de medios sustitutivos e igualmente eficaces para conjurar la situación que motiva la contienda.
Observo, al respecto, que la invocación de la Resolución Nº 372/10 (fs. 60) -ponderada, en particular, por la jueza a quo- resulta a tales efectos insuficiente, no solo porque esa norma atiende a una circunstancia puntual y transitoria que no guarda estricta identidad con la que motiva esta litis, sino que, por ese medio, no pueden eludirse las obligaciones del Estado, en su condición de autoridad de aplicación del preciso marco legal creado a los fines de la tutela de las personas en situación de calle, ni la responsabilidad que consecuentemente su incumplimiento acarrea, con los perjuicios que de ello se derivan para el actor (v. en sent. conc., doc. de la CSJN, “Asociación Benghalensis y otros”, sent. del 1-VI-00)
Del mismo modo cabe razonar con respecto a la genérica mención de los programas de cobertura vigentes, sin especificación alguna, en la que sustenta la magistrada de grado los argumentos principales de la decisión desestimatoria, puesto que ello no permite visualizar la inequívoca voluntad de dar satisfacción a las concretas finalidades de protección requeridas en autos (v. en este sent., lo consignado en el informe producido en el expte. Nº 5100-6602/10, reiterado luego en la presentación de fs. 38/42, y lo expresado en el consid. tercero de la sentencia).
Es que, a la hora de juzgar acerca del alcance o el acierto de las medidas judiciales en materias como la que se ventila en autos, debe evitarse que el rigor de las formas conduzca a la frustración de los derechos que cuentan con tutela constitucional (ver en sent. conc. doc. CSJN, causa M. 3805. XXXVIII, “Maldonado" del 23-XI-04; Fallos: 324:122; causa L.1153.XXXVIII, "Lifschitz” del 15-VI-04, conf. dictamen del señor Procurador General de la Nación, y sus citas). En efecto, a partir de lo dispuesto en los tratados internacionales, que tienen jerarquía constitucional (art. 75 incs. 22º y 23º, Const. Nac.; asimismo arts. 11 y 36, Const. Prov.), se reafirma el derecho a la preservación de la vida con rango constitucional y de allí deriva la obligación impostergable de realizar prestaciones positivas del Estado, de manera tal que el ejercicio de aquéllos no se torne ilusorio (CSJN: “Campodónico de Beviacqua”, sent. del 24-X-02; “Monteserin”, sent. del 16-VI-01; “Asociación Benghalensis y otros”, cit.; c.c. SCBA, causas B-65.238, “Toledo” sent. 5-XI-03 y mas recientemente, A. 70.717, "Portillo”, sent. del 14-VI-10, entre muchas; en materia cautelar: CSJN: “D., B.”, del 25-III-03; “B., V. L.”, del 24-IV-03; “S., E. G.”, del 18-XII-03; “Barría”, de la misma fecha, entre otras; de esta Cámara, conf. mis votos en causas Nº 415, “González”, res. del 31-V-05, Nº 451, “Ferreira”, res. del 3-III-05; Nº 513, “Mazina”, sent. del 3-X-05, entre otras). Criterio del que no cabe apartarse en asuntos como el de autos (arts. 15, 20, 36 y concs., Const. Prov. y art. 75 cit. y concs., Const. Nac.).
Ello así, es claro que la obligación positiva del Estado ha quedado interrumpida en su desarrollo, pues si bien se ha dictado la norma correspondiente para abordar la problemática en cuestión -ley 13.956-, luego no se ha implementado el cumplimiento de los resortes que permitan aplicarla, advirtiéndose -en consecuencia- una ruptura del obrar estatal que sin justificación suficiente opera en desmedro del cumplimiento de las obligaciones que le han sido legalmente impuestas (doc. 144 inc. 2º, Const. Prov.).
Dicha omisión de la autoridad pública, lesiona con actualidad los derechos constitucionales del accionante, siendo digna de tutela en el marco del proceso de amparo (art. 20 párrafo 2º, Const. Prov.), en tanto halla expreso reconocimiento en las citadas normas del ordenamiento positivo de grada superior, habiéndose concretado, además, su consagración en el plano jurisprudencial no sólo para remediar la inactividad reglamentaria de la Administración (conf. pronunciamientos de la SCBA, en temáticas de diversa índole: Ac. 73.996, "Sociedad de Fomento Cariló”, sent. del 29-V-02; B. 64.474, "Colegio de Abogados de la Provincia de Buenos Aires”, sent. 19-III-03, entre otros).
4.- En este orden de consideraciones, y contrariamente a lo argumentado por la demandada, cabe puntualizar que, al contener el artículo 5 de la ley 13.956 un mandato legal expreso e imperativo que impone al Poder Ejecutivo provincial un deber jurídico -esto es, la obligación legal de instrumentar el referido programa de asistencia integral en el plazo que se fija al efecto-, se consagra correlativamente el derecho subjetivo de los beneficiarios individualizados en el texto de ese cuerpo normativo para reclamar su cumplimiento (en sent. conc., C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 3ª, causa Nº 20409/97, “Diamante Díaz”, sent. del 8-V-98, y sus citas: sala 5ª, in re "Labatón", sent. del 25-IX-98; sala 1ª, in re "Asociación Benghalensis y otros", sent. del 5-III-98). Ello, sin perjuicio de la fuente superior de los derechos fundamentales y de su operatividad, tal como ha quedado consignado en párrafos superiores.
Volviendo a los términos de la ley, en el supuesto sub examine, revisten el carácter de destinatarias explícitas de la norma en cuestión y de sus diversos beneficios asistenciales, las personas de todas las edades y sexo, en situación de calle (conf. art. 3º), entendiéndose por tales aquéllas que carecen de residencia, pernoctando diariamente a la intemperie y/o que se encuentran en una situación socio-familiar vulnerable, sin ingresos, ni trabajo y, en situación de exclusión social (art. 2º).
Ello es precisamente lo que ocurre en la especie, puesto que el actor ha logrado acreditar acabadamente el estado de vulnerabilidad en el que se encuentra y en virtud del cual justifica su legitimación para accionar por la vía del amparo (conf. acápite III.6 del escrito de inicio), situación constatada y relevada, por lo demás, por la propia autoridad administrativa (v., en este sent., lo asentado en la Encuesta Social del Ministerio de Desarrollo Humano de la Provincia de Buenos Aires e informe adjunto, realizados con fecha 29-VII-2010 por la Asistente Social Ana M. Moreno).
5.- Finalmente, corresponde considerar lo pertinente a la falta de reclamo ante las autoridades competentes para conjurar las carencias del amparista, circunstancia que habiendo sido alegada por la demandada, es receptada por la jueza a quo (conf. lo consignado en el considerando tercero de la sentencia apelada).
Al respecto, cabe tener en cuenta que, para acudir al amparo, no sólo no es presupuesto de la acción el agotamiento de la vía administrativa (arts. 15 y 20 inc. 2º, Const. Prov.; ley 13.928), sino que, a todo evento, la falta de un reclamo de las prestaciones sociales queda superada cuando median circunstancias que denotan que las autoridades públicas se hallan impuestas de la situación de necesidad y urgencia en que coloca a la persona las carencias básicas que padece (tal lo que se desprendería del relevamiento efectuado mediante la encuesta social antes aludida; v., en este sent., causa CCALP, “Portillo”, cit.).
6.- Arribados a este punto, considero que la manera de revertir la lesión que acredita el amparista, determina, en primer lugar, que se de cumplimiento a la obligación omitida en el ejercicio de la función administrativa reglamentaria, a cuyo respecto no se han esgrimido razones atendibles que permitan mantener en estado de inaplicabilidad los referidos contenidos normativos, a fin de permitir que, con ello y en el contexto de ese marco jurídico, puedan concretarse las medidas establecidas en la ley en resguardo de la situación del accionante (arts. 20 inc. 2º, 36, 144 inc. 2º y concs., Const. Prov.; art. 75 cit. y concs., Const. Nac., y criterios jurisprudenciales citados).
En mérito de las razones hasta aquí expuestas, considero que corresponde hacer lugar al recurso articulado contra la sentencia desestimatoria de la pretensión actora y revocar dicho pronunciamiento en cuanto fuere materia de agravio, condenando a la demandada a cumplimentar lo dispuesto por el artículo 5 de la ley 13.956, dentro del plazo de noventa (90) días allí establecido, a los efectos de procurar la efectivización de las medidas concretas que permitan brindar cobertura social asistencial al amparista (arts. 20 inc. 2º, 36, 144 inc. 2º y concs., Const. Prov.; arts. 16 y 17, ley 13.928). Con costas del proceso, en ambas instancias, a la vencida (art. 5 y 19, ley cit.; art. 274, CPCC).
Así lo voto.
A la misma cuestión planteada, el Dr. Spacarotel adhiere a los fundamentos y solución propuesta por la Dra. Milanta, votando en idéntico sentido.
A la cuestión planteada, el Dr. De Santis dijo:
La situación de calle del actor, acreditada suficientemente (conf. const. de fojas 10), expone su legitimación para suscitar el caso de incidencia colectiva ante la jurisdicción.
Comparto el criterio que desarrolla la Dra. Milanta en ese mismo sentido.
En ese contexto, y prescindiendo de las consideraciones relativas a la sustancia material de los derechos invocados, que son objeto de enunciación por la colega de primer voto, me convence de la procedencia de la acción intentada el plazo establecido en el artículo 5 de la ley 13.956 que el Poder Ejecutivo, luego de ejercida la función co-legislativa que le compete (conf. art. 108, Const. Prov.), ha hecho suyo sin observaciones (texto promulgado el 2-1-09 y publicado en B.O. el 10-02-09).
Así, se ha obligado a ejercer la potestad reglamentaria y dictar el reglamento de ejecución (conf. art. 144 inc. 2º, Const. Prov.) en el lapso legal establecido (90 días).
Todo incumplimiento a ese respecto pues configura, en el caso, la conducta omisiva que es materia de censura en los autos.
Ese aspecto singular, constituido por la presencia de aquel imperativo temporal, se hallaba ausente en otros precedentes con diferente destino conclusivo (CCALP causas Nº 9100 y Nº 4123).
En ese marco el confín de procedencia para la acción de amparo tramitada debe limitarse a mandar reglamentar el texto legal en el plazo que propone la Dra. Milanta, sin más.
Así, con este último alcance coincidente y con arreglo a los fundamentos precedentes, presto mi adhesión al primer voto.
Así lo voto.
De conformidad a los votos precedentes, la Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo con asiento en La Plata, dicta la siguiente
S E N T E N C I A
Por los fundamentos expuestos en el Acuerdo que antecede, se hace lugar al recurso articulado contra la sentencia desestimatoria de la pretensión actora y se revoca dicho pronunciamiento en cuanto fuere materia de agravio, condenando a la demandada a cumplimentar lo dispuesto por el artículo 5 de la ley 13.956, dentro del plazo de noventa (90) días allí establecido y, por mayoría, a procurar, en consecuencia, la efectivización de las medidas concretas que permitan brindar cobertura social asistencial al amparista (arts. 20 inc. 2º, 36, 144 inc. 2º y concs., Const. Prov.; arts. 16 y 17, ley 13.928).
Costas del proceso, en ambas instancias, a la vencida (art. 5 y 19, ley 13.928; art. 274, CPCC).
Difiérese la regulación de honorarios para la oportunidad dispuesta por los artículos 31 y 51, decreto ley 8904/77.
Regístrese, notifíquese y devuélvase al juzgado de origen oficiándose por Secretaría.
Firmado: Gustavo Juan De Santis. Juez. Claudia A. M. Milanta. Jueza. Gustavo Daniel Spacarotel Juez. Mónica M. Dragonetti. Secretaria. Registrado bajo el nº 515 (S).
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