LA FUNCION DE JUZGAR A LA ADMINISTRACION PÚBLICA. Por Inés A. D’Argenio (especial para este blog)

Conocer las conductas desplegadas y decidir si han sido aptas para la efectividad del derecho reclamado (art. 116 CN) I- La realidad social en Argentina sigue acosando al Derecho que, frente a su crudeza, no puede permanecer incólume. La Corte Suprema de Justicia de la Nación pareció, en algún momento, intentar límites a su propia doctrina elaborada en base a la concepción de que los jueces deben actuar con particular energía para hacer efectivos los mandatos constitucionales(1), introduciendo un enunciado acerca de una “operatividad derivada” en el proceso de aplicación de normas de superior jerarquía (en “Quisberth Castro”, abril de 2012). Específicamente, el Derecho administrativo estaba presente en este enunciado con su carga histórica de una jurisdicción revisora que parecía querer aflorar a destiempo y a contramano de aquella magnífica doctrina que impuso a los jueces la adopción de medidas conducentes sobre los otros poderes del Estado que tiendan a sostener la observancia de la Constitución(2). Afortunadamente, la propia sentencia propiciaba una sana contradicción a ese enunciado novedoso de una “operatividad derivada” diciendo que los deberes y derechos consagrados en las normas de superior jerarquía son normas jurídicas operativas con vocación de efectividad.----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- II- De la lectura de aquel precedente (“Quisberth Castro”) quedó la sensación de que era necesario precisar el desarrollo de las funciones institucionales para definir el alcance de cada una de ellas a efectos de encauzarlas en el marco de la doctrina judicial de la propia Corte que impone a los jueces particular energía en el conocimiento y decisión de casos en que está en juego la vigencia efectiva de normas que consagran derechos sociales. La sentencia de primera instancia en causa SANCHEZ, DEYSI c. GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES aborda de manera impecable este cometido, no solo retomando la senda de la justicia administrativa de la Ciudad de Buenos Aires en la materia que es avalada por doctrina de la Corte nacional, sino aportando, además, un esquema conceptual elaborado sobre la base de un razonamiento sistemático, que permite complementar adecuadamente los enunciados de “Quisberth”.-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- III – En efecto: partiendo de la cláusula constitucional que refiere al “acceso a una vivienda digna” (art.14 bis CN) como “eje del sistema al que se encuentra incorporada”, el Juez se sumerge en la regulación del derecho que emana de los tratados que integran el bloque de constitucionalidad federal – refiriendo a todos y cada uno de manera detallada e integral -, deteniéndose asimismo en la regulación constitucional local. Determina de tal modo “la configuración del derecho a la vivienda en la cima de nuestro ordenamiento jurídico” y, en el mismo desarrollo sistemático que aborda, define luego el alcance de las obligaciones institucionales “a fin de reglamentar y garantizar su goce (arts. 14, 28, 31 y 75 inc. 23 CN)”, a saber: a) El legislador es el único poder del Estado al que se confiere la atribución de reglamentar derechos (arts.14 y 28 CN), ratificando esta auténtica reserva de la ley, que no admite excepción a favor de la actuación de otros poderes, en opinión consultiva 6/86, párrafo 35 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Pero además, es original en la delimitación de esta atribución al destacar cómo se impone al propio legislador el alcance funcional que prescribe el inciso 23 del artículo 75 de la Constitución Nacional(3), en cuanto le exige legislar y promover medidas de acción positiva que garanticen…el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por esta Constitución y por los tratados internacionales vigentes sobre derechos humanos. Sobre tal base, analiza la sanción y vigencia de las leyes 341, 1251, 3706, 4036 de la Legislatura local. b) La administración pública adquiere entonces un cometido específico de gestión, porque si el legislador, único autorizado a reglamentar derechos, debe en el ejercicio de su función de regulación promover medidas de acción positiva que garanticen el pleno goce y ejercicio de los derechos humanos, no queda para ella otra actitud posible que hacer efectivos el pleno goce y ejercicio de tales derechos aplicando el “bloque de juridicidad” que le viene impuesto(4), en el caso, en relación al derecho constitucional a una vivienda digna (sentencia III-2.2, párrafo primero). Existiendo un sistema que regula el alcance del derecho a la vivienda digna, su deber es concretarlo (sentencia III-2.2 párrafo quinto, en referencia a la administración pública), porque el contenido del derecho proviene de normas de superior jerarquía que no dan margen a la administración pública a exigir la presencia de situaciones jurídicas subjetivas emergentes de un acto de autoridad(5). Consecuentemente, tampoco el Poder Judicial puede exigir la presencia de tales situaciones para conocer y decidir en la materia sometida a su conocimiento y decisión (art. 116 CN), en tanto ésta consiste en el ejercicio de función administrativa idónea para garantizar la efectividad del derecho reclamado por sujetos de tutela preferente consagrados como tales en el bloque de juridicidad(6). c) Al Poder Judicial corresponde verificar si la situación de vulnerabilidad social que atraviesan los actores los instituye como sujetos de tutela preferente conforme al bloque de juridicidad; y sobre tal base, analizar la conducta desplegada por las autoridades públicas locales involucradas para decidir si ha sido apta para garantizar la efectividad del derecho reclamado (sentencia, punto V). En el caso, el Juez lo hace con particular energía, “bajo las directivas que emanan del artículo 31 de la Constitución de la Ciudad y la reglamentación efectuada por las leyes 3706 y 4036” teniendo especialmente en cuenta la Observación General Nº4 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales que delimita el núcleo esencial del derecho a la vivienda digna y señala siete aspectos básicos que deben estar presentes y que sirven para caracterizarlo. Y la conclusión es irrebatible para fundar la condena pues resulta acreditado que luego de la finalización de las prestaciones comprendidas en un programa de atención para familias en situación de calle otorgado a la actora y su familia, las demandadas no concretaron actividad alguna tendiente a garantizar al grupo familiar su derecho a la vivienda digna. El referido programa – dice la sentencia -, creado por la administración pública para la gestión efectiva encomendada por las normas superiores, no resultó en el presente caso suficiente para dar satisfacción al derecho reclamado, por lo que se condena a las demandadas a incluirlos en un programa que les permita atender el valor actual del mercado de una vivienda o, en forma alternativa, a través de otro medio diferente al subsidio mientras cumpla con el estándar establecido en aquella Observación General.--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- IV- Si las administración públicas de las distintas jurisdicciones tomaran en cuenta el alcance institucional del litigio de derecho público que se manifiesta en esta y otras materias referidas a derechos sociales básicos, el ejercicio de función administrativa se concretaría adecuadamente en el marco jurídico que les impone cometidos de efectividad ineludible. En general, en lugar de abordar las profundas deficiencias con que se tratan tales cometidos en el seno de la función administrativa que debe cumplirlos y proponer, en consecuencia, procedimientos idóneos para un ejercicio concreto de dicha función que haga efectivo el contenido del orden jurídico vigente, los estudiosos del derecho administrativo prefieren limitarse a advertir que las sentencias judiciales no son idóneas para dar solución al problema porque solo alcanzan al caso concreto(7). En cuanto a la administración pública, continúan justificando su inoperancia en razones de interés público que son de su exclusiva incumbencia y que le otorgan amplio margen discrecional para definir el destino de los recursos públicos, en el que no puede tener ingerencia la sentencia de un juez que condena a la efectiva satisfacción de derechos esenciales(8). Nada más vergonzoso para el Estado de Derecho, que el incumplimiento de normas supranacionales y constitucionales que consagran derechos sociales esenciales. Y nada más vergonzoso para el derecho administrativo, que avalar ese incumplimiento al otorgar a la administración pública calidad de un poder que puede, en su ámbito de prerrogativas, decidir por razones de discrecionalidad, mérito, oportunidad o conveniencia si lo satisface o no lo satisface, según cuando y cómo quiera satisfacerlo. El Juez de primera instancia asume en el caso el honor del ejercicio de la magistratura que le fue confiada y, superando las limitaciones propias de una revisión foránea, juzga en el ámbito institucional que le compete(9).---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- NOTAS.---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 1 En “Mendoza, Beatriz” resolución medida cautelar, 20 de junio de 2006, con aclaración expresa acerca de que el reconocimiento de status constitucional a los derechos consagrados no configura una mera expresión de buenos y deseables propósitos para las generaciones del provenir supeditados en su eficacia a una potestad discrecional de los poderes públicos. En la misma causa “Quisberth Castro” a que nos referimos en el principal, sentencia del 24 de abril de 2012, dijo – luego de referir las obligaciones asumidas por los Estados parte al suscribir las convenciones que cita – que de dicho sistema de fuentes aplicables al caso se desprende el reconocimiento de un derecho de acceso a la vivienda digna y el deber de protección de sectores especialmente vulnerables, considerando que esos derechos y deberes no son meras declaraciones sino normas jurídicas operativas con vocación de efectividad.-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 2 Entre otras, causas “Defensor del Pueblo de la Nación c. Estado Nacional y Provincia del Chaco” (18 setiembre 2007) y “Rodríguez, Karina” (7 de marzo de 2006); y especialmente “Rozniatowski, Rosa Cristina” del 3 de marzo de 2009.---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 3 “La libertad de configuración del derecho a través de la reglamentación legal se encuentra, en consecuencia, acotada” dice el magistrado en III-2.1 párrafo quinto.----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 4 La Constitución y las normas supranacionales – según Agustín Gordillo – no son un programa de gobierno que pueda cumplirse o no, son un orden jurídico imperativo para el Estado y sus habitantes; la enunciación de los derechos de los individuos no es una enunciación programática: es una norma jurídica imperativa y operativa impuesta por el pueblo al Estado (“Tratado de Derecho Administrativo” Tomo I, Parte General, 8ª edición, capítulo III “Bases políticas, supraconstitucionales y sociales del derecho administrativo”, especialmente III-15 punto II 10; III-16, punto II 12).----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 5 Es la doctrina de Bartolomé Fiorini para quien el contenido de la relación jurídica administrativa y de la situación jurídica consecuente no viene de un “poder” de la administración sino de normas de superior jerarquía (“Derecho Administrativo”, 2ª edición actualizada, Abeledo Perrot, 1976, Tomo I, página 227: “la relación jurídica administrativa se sustenta en la juridicidad y la legalidad” dice en página 305). Para el maestro – en coincidencia con la magnífica sentencia en comentario – la única reserva posible en el ejercicio de funciones públicas es la “reserva de la ley” justificada únicamente en garantía de los derechos fundamentales a que la reglamentación constitucional se refiere (arts. 14 y 28 CN), por lo que resulta expresamente desestimada la posibilidad de una “zona de reserva de la administración” que solo emerge de las prerrogativas de un poder y, por ende, resulta carente de todo sustento en nuestro sistema institucional (especialmente, “Inexistencia de reservas del poder administrador” La Ley 1973-152, pp 963/968, citado en “Derecho Administrativo. Doctrinas Esenciales 1936-2010” La Ley, Buenos Aires 2010, dirigido por Agustín Gordillo; investigadores académicos Daniela Aletti, Mercedes Aveldaño, Ana Pasqualini, Leonardo Toia). Agustín Gordillo apunta como una práctica negativa de nuestra disciplina – superada definitivamente en la sentencia en comentario – la de comenzar la aplicación del derecho por un decreto del Poder Ejecutivo en lugar de hacerlo por el orden internacional de los derechos humanos, práctica ésta derivada de la convicción de que la administración es un poder (“Tratado de Derecho Administrativo” Tomo 3 “El acto administrativo”, 9ª edición, Introducción, especialmente “Las seudo nociones fundantes del derecho administrativo”).-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 6 La profunda diferencia entre el ejercicio de la función de juzgar en materia administrativa a que aludimos en el título de este comentario y el desarrollo de un proceso revisor propio de la jurisdicción contencioso administrativa, se plasma en el dictamen de la Señora Fiscal a que remite la sentencia, quien sostiene que “la fijación del plazo y los montos por el cual habría de otorgarse el subsidio constituye una facultad propia de la Administración, ejercida según su criterio de oportunidad o mérito, que solo podrían ser revisados por el Poder Judicial en caso de ser irrazonables o arbitrarios”.---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 7 De estas elucubraciones, aferradas a la idea de una relación procesal propia del ámbito del derecho privado y que germina en el campo de las situaciones subjetivas creadas por la administración mediante el dictado de actos de autoridad, concluyen en la inconveniencia de procesos judiciales que son insuficientes para determinar con alcance general un orden de prelación de la miseria. Optan así por una formulación absurda del principio de igualdad postulando que es preferible que permanezcan en la miseria todos los que están en ella, antes de que se salven algunos. No advierten que el alcance de la sentencia en estas materias, para un caso concreto, implica la condena integral a un ejercicio integral de la función administrativa, circunstancia que no se ajusta a la idea anquilosada aún vigente del “contencioso administrativo” (Bartolomé Fiorini “La crisis del contencioso administrativo” La Ley 107, 168 y en “Derecho Administrativo. Doctrinas Esenciales 1936-2010 citado).--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 8 No puedo cerrar sin insistir en una circunstancia que advierto en la proclamación de la República como objetivo místico para superar nuestras contingencias políticas, al que acuden principalmente los referentes de la oposición en Argentina. Una República en cuyo seno se mantenga la idea de la administración estructurada como un poder, tal y como se instituyó a partir de la Tercera República francesa sobre la base de una Constitución que difiere radicalmente de la nuestra, continuará brindando las mismas condiciones vigentes para el ejercicio de un poder centralizado y omnipresente. El problema no radica por ende en la restauración de la República sino en la instauración, en su marco, de una administración pública concebida solo como función y no como poder, para la concreción efectiva del ordenamiento jurídico que es la única finalidad en la que se realiza como función explícita, con control social simultáneo mediante la participación pública en la gestión administrativa.------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 9 Es cierto que el Poder Judicial no puede arrogarse funciones reservadas por la Constitución a los otros poderes del Estado – dice la Sala II de la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad – pero lo que sí debe hacer es ejercer la función judicial (en “Frávega S.A. c. Gobierno de la Ciudad” del 28 de diciembre de 2006).----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- La SENTENCIA: “SANCHEZ DEYSI CONTRA GCBA, y otros SOBRE AMPARO” EXPTE; A17364-2013/0 Ciudad de Buenos Aires, 21 de agosto de 2013.- VISTOS: Estos autos en estado de dictar sentencia. Y CONSIDERANDO: I. A fs. 72/73, se presentó la Sra. DEYSI SÁNCHEZ, por derecho propio y en representación de sus hijos menores, JHON ERIK LLANOS SÁNCHEZ y RICARDO ANDRÉS COMACHO SÁNCHEZ, con el patrocinio letrado del Sr. Defensor Oficial ante los Juzgados de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo y Tributario, Dr. JAVIER INDALECIO BARRAZA y ratificó las presentaciones de la Sra. Asesora Tutelar, de fs. 1/18 y 21/66, que dieron inicio a la presente acción de amparo contra el GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES (en adelante GCBA) – Ministerio de Desarrollo Social - y el INSTITUTO DE VIVIENDA DE LA CIUDAD (en adelante IVC) tendiente a proteger los derechos constitucionales a la vivienda y a la salud que se consideran afectados por su omisión. El objeto de la acción es que se garantice a la actora y su grupo familiar el acceso a una vivienda adecuada, hasta tanto puedan superar la situación de vulnerabilidad. Así también que el GCBA evalúe y asista al grupo familiar colaborando con la búsqueda de soluciones alternativas para la superación de la crisis que atraviesan. Como medida cautelar, peticionó que se ordene al GCBA y al INSTITUTO DE VIVIENDA que la incluyan junto a su grupo familiar, de manera urgente y transitoria, en un programa habitacional que les garantice el acceso a una vivienda adecuada y en condiciones dignas de habitabilidad (teniendo en cuenta su estado de salud y el de su hijo menor) permitiéndoles abonar en forma íntegra el valor de un alojamiento que reúna, además, las condiciones habitacionales que garanticen la vida en familia y la accesibilidad a los centros de salud, ello hasta tanto se dicte sentencia definitiva. A fs. 67/68, se habilitó la feria judicial y a fs. 70, se corrió vista a la Defensoría Oficial Nº 6 para que tome la debida intervención en autos. A fs. 72/73, obra la presentación efectuada por la Sra. DEYSI SÁNCHEZ, por derecho propio y en representación de sus hijos menores con el patrocinio letrado del Sr. Defensor Oficial ante los Juzgados de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo y Tributario, Dr. JAVIER INDALECIO BARRAZA. En su presentación inicial, la actora relató que es oriunda de Bolivia y tiene tres hijos, RAMIRO de 18 años de edad, RICARDO de 17 y JHON de 5. De la fotocopia certificada del D.N.I. de fs. 21 surge que la Sra. SÁNCHEZ tiene 39 años de edad. Expresó, además, que hace 16 años se instaló en la “Villa 1-11-14”, donde actualmente vive con sus dos hijos menores en una casilla, propiedad del Sr. JUAN MOISÉS TITO ECOS. Asimismo, explicó que abona la suma de pesos mil ($1000) mensuales por el alquiler de la vivienda y que contrajo una deuda -desde el mes de febrero del corriente año- con el dueño, quien la intimó a desalojar el inmueble (conf. fs. 45). Más allá de todo, la actora manifestó su deseo de continuar residiendo en la “Villa 1-11-14”. De los hechos relatados por la actora surge, a su vez, que de una primera relación de pareja nacieron sus dos hijos RAMIRO y RICARDO y que debido a situaciones de violencia familiar, emigró del país hacia España, donde tuvo, con su segunda pareja, a su hijo menor JHON. Como consecuencia de haber contraído tuberculosis, regresó a la Argentina. En relación con su estado de salud y el de los menores, manifestó que JHON padece leucemia linfoblástica aguda pre B y que recibió tratamiento de quimioterapia cada quince días con períodos de internación durante el año 2012, encontrándose en la actualidad en etapa de “mantenimiento”, habiéndose modificado el tratamiento de quimioterapia y asistiendo a controles cada quince días. A raíz de la referida mejoría, los médicos recomendaron el ingreso del niño a un jardín de infantes en tanto se respetasen las pautas de cuidado e higiene que su estado requiere. Con respecto a su situación, señaló que fue diagnosticada con un cario carcinoma por el que recibe tratamiento de quimioterapia. Afirmó también que su hijo RICARDO se encuentra en buen estado de salud. En lo relativo a la situación económica del grupo familiar, la Sra. SÁNCHEZ, en oportunidad de entrevistarse en el año 2012 con la Asesoría Tutelar, informó que no contaba con ingresos propios por encontrarse imposibilitada de trabajar por su afección de salud y por abocarse al cuidado de su hijo menor. Del informe elaborado por la Licenciada Gochman, obrante a fs. 61/64, se desprende que en los últimos meses la actora comenzó a realizar unas changas en la verdulería del dueño de la propiedad que alquila por las que recibe pesos setecientos ($ 700). Asimismo, cobra la suma de pesos cuatrocientos ($ 400) por el Programa Ciudadanía Porteña y pesos seiscientos ($600) por el Programa Nuestras Familias. Y solo recibe ayuda en concepto de manutención por la suma de pesos ochocientos ($800) por parte del padre de sus dos hijos mayores, cuyo pago sufre algunos retrasos. Con respecto a su situación habitacional, explicó que durante el año 2012 hasta el mes de enero del corriente, percibió el subsidio habitacional previsto en el Programa de Atención a Familias en Situación de Calle. Por su parte, el Ministerio Público ha elaborado dos informes, uno en el mes de febrero de 2012 y otro en el mes de marzo del corriente año, que dan cuenta de las necesidades habitacionales de la familia y del delicado cuadro de salud que padece el menor JHON y los cuidados que requiere por su condición, al igual que la Sra. SÁNCHEZ (conf. fs. 57/64). En tales condiciones, y con el respaldo de la documentación aportada por la aquí actora, el Coordinador del ECIE remitió el Oficio nº 398 ECO/2013 al Programa de Atención para Familias en Situación de Calle del Ministerio de Desarrollo Social, a fin de solicitar la renovación del subsidio habitacional percibido por el grupo familiar. Ante la falta de respuesta, se libró una nueva comunicación nº 523 ECO/13, el 11 de marzo pasado (conf. fs. 50 y 51). También han sido librados oficios al Consejo de Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes (Oficio nº 399/ECO/13, v. copia de fs. 52 y Oficio reiteratorio nº 524/ECO/13, v. copia de fs. 53) y al Instituto de Vivienda de la Ciudad (Oficio nº 400/ECO/2013 v. copia de fs. 55 y oficio reiteratorio nº 522/ECO/13, v. copia de fs. 56) solicitando a dichos organismos que de manera urgente interviniesen en el caso. Mientras que el Instituto de Vivienda de la Ciudad no emitió respuesta; el Consejo de Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes contestó haber “solicitado a la Dirección General de Atención Inmediata mediante Comunicación Oficial nota nº: NO-2013-00931156-CDNNYA, tome la intervención respecto a la situación de emergencia habitacional que atraviesa el grupo familiar” (conf. fs. 54). Por lo expuesto, y ante la falta de una respuesta adecuada de la Administración, es que la Sra. SÁNCHEZ se presentó ante el Ministerio Público Tutelar a los efectos de solicitar que se entablasen las acciones correspondientes a fin de garantizar el derecho a la vivienda de sus hijos menores de edad. Finalmente, puntualizó que el grupo familiar se encuentra en inminente situación de calle con dificultades económicas, una afección grave de salud en uno de los menores y con una necesidad urgente de apoyo económico para poder cubrir el pago de un alquiler de una vivienda donde alojarse. Recalcó el accionar del GCBA, quien a pesar de haber advertido una situación de vulnerabilidad y emergencia habitacional, que ameritó oportunamente la inclusión del grupo familiar en el Programa Atención a Familias en Situación de Calle, deliberadamente, y sin evaluar si la situación del grupo se había revertido, los colocó nuevamente en situación de desamparo, al negarle la asistencia adecuada. En orden a fundar su pretensión, la actora sostuvo que la omisión que endilga al Gobierno debe ser analizada a la luz de los derechos implicados. Destacó que los niños constituyen un grupo poblacional que merece de parte de los poderes públicos, una especial protección de sus derechos como sujetos plenos, titulares de todos los derechos de los que gozan los adultos, más un plus de derechos especiales en función de su crecimiento. En ese sentido, recordó las normas constitucionales e internacionales de igual jerarquía que consagran su protección integral. A su vez, frente a la afectación grave del derecho a la vivienda de todo el grupo familiar, recordó que éste se encuentra ampliamente consagrado en el bloque de constitucionalidad federal. Específicamente, en los artículos 14 bis de la Constitución Nacional y diversos instrumentos internacionales. Asimismo, destacó que la definición de su alcance y contenido ya ha sido objeto de interpretación por parte del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, quién ha fijado los estándares que han de ser tenidos en cuenta para fijar su contenido mínimo a la hora de implementar políticas internas de los Estados (conf. O.G. Nº 3 y 4). En esa línea, resaltó que, concordantemente con ello, a nivel local, la Constitución consagra, en su artículo 31, el derecho a la vivienda digna y a un hábitat adecuado. Asimismo, el artículo 20 reconoce expresamente el derecho a la salud integral, y establece que éste está directamente vinculado con el derecho a la vivienda, entre otros. Refirió además, que la pobreza se torna un factor relevante para el ejercicio de los derechos de JHON, significando una clara vulneración de la garantía de igualdad ante la ley. Asimismo, consideró que la omisión del Gobierno de proveer asistencia prioritaria a esta familia que se encuentra en una apremiante situación de vulnerabilidad, puede ser calificada de manifiestamente arbitraria, en los términos de las normas constitucionales vigentes, y torna procedente la acción interpuesta. Ello por cuanto, según explicó, a la luz de la política implementada por la demandada las familias que sufren déficit o precariedad habitacional extrema cuentan con escasas posibilidades de superar dicha situación, puesto que las opciones a elegir –acceder a un subsidio habitacional en los términos del Decreto 690/06, modificado por el 167/11, acceder a una vacante en el parador y acceder a un crédito habitacional en los términos de la ley 341- son insuficientes. En relación con el primero, destacó que los importes previstos en la normativa no alcanzan a cubrir los costos reales de alojamiento de la Ciudad; de manera que aún observándolos, se estaría incumpliendo con el mandato constitucional. Respecto a los paradores, recordó las previsiones de la ley 3706 y su interpretación por parte de la Cámara del Fuero, en el sentido de que éstos antes de constituir una solución, son un paliativo que expresa el estado de vulnerabilidad de quien aduce situación de calle. Por último, en cuanto a los créditos contemplados en la ley 341, aseveró que la reglamentación conlleva dificultades insuperables en su acceso y materialización, todo lo cual conlleva una disminución en el impacto y potencialidad que tendría esa política para efectivizar el derecho a la vivienda. Por tales razones, solicitó, en definitiva, que se condene al GCBA a entregar un subsidio que le permita a la actora abonar en forma íntegra un alojamiento adecuado, es decir, en condiciones de habitabilidad, de conformidad con el monto que surge del recibo correspondiente que acredite la utilización del dinero en la solución peticionada y hasta tanto subsista la situación de emergencia invocada. Planteó la inconstitucionalidad del monto del subsidio, su condicionamiento a la existencia de partidas presupuestarias y su limitación temporal, todos ellos establecidos por el decreto nº 690/06, modificado por el decreto nº 960/08, y por el decreto nº 167/11. Fundó el pedido de la medida provisoria requerida a efectos de garantizar su derecho a la vivienda y a la salud del grupo familiar hasta el dictado de la sentencia definitiva en las normas de la ley de amparo local nº 2145 y las normas concordantes del CCAyT, la ley nacional nº 26061 y las leyes locales nº 114, 4036 y 4042. Por último, adjuntó prueba documental y ofreció informativa en caso de desconocimiento. Confirió autorizaciones, y solicitó se haga lugar a la demanda. II.- A fs. 74, se ordenó el traslado de demanda. A fs. 75/80, se hizo lugar a la medida cautelar solicitada. A fs. 82/83, obran las cédulas que notifican el traslado de demanda y la medida cautelar dictada en autos, dirigidas al IVC y al GCBA, respectivamente. A fs. 165, la actora solicita que se declare la rebeldía de la demandada. A fs. 171, en virtud de lo solicitado, se declara vencido el plazo para que la parte demandada (GCBA e IVC) conteste el traslado de demanda. A fs. 179/181, se expidió la Sra. Fiscal con relación a los planteos de inconstitucionalidad efectuados en el escrito de demanda. Con respecto al artículo 5 del Decreto N° 690/06, entendió que resultaría aplicable el razonamiento alcanzado por el Tribunal Superior de Justicia de esta Ciudad en la causa “Alba Quintana, Pablo c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y otros s/amparo”, 12/V/2010) a partir de la reforma introducida en el artículo 5 por el Decreto 167/11, toda vez que dicha norma también elevó los montos del subsidio en cuestión. Asimismo, consideró que, a todo evento, la fijación del plazo y los montos por el cual habría de otorgarse el subsidio constituye una facultad propia de la Administración, ejercida según su criterio de oportunidad o mérito, que solo podrían ser revisados por el Poder Judicial en caso de ser irrazonables o arbitrarios. Con respecto al artículo 6 del Decreto 690/06, sostuvo que el tratamiento del planteo de inconstitucionalidad resulta abstracto e implicaría un ejercicio teórico desvinculado de las circunstancias del caso. Finalmente, destacó ciertos parámetros delineados por la Corte Suprema de la Justicia de la Nación en la causa, “Q. C., S. Y. c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ amparo”, 24/IV/2012) y concluyó que a fin de determinar la procedencia de la acción intentada, el juzgado deberá verificar si existe una omisión ilegítima por parte de GCBA, para lo cual será necesario evaluar cuestiones de hecho y prueba en estos autos. A fs. 176, se expidió la Asesora Tutelar. A fs. 183, pasaron los autos a sentencia. III.- La presente acción de amparo persigue como objeto que se garantice el acceso a una vivienda digna al grupo familiar actor. Resulta, entonces, ineludible determinar los alcances de este derecho en nuestro ordenamiento jurídico. Es la propia Constitución Nacional quien, en su artículo 14 bis, último párrafo, establece: “El Estado otorgará los beneficios de la seguridad social, que tendrá carácter de integral e irrenunciable. En especial, la ley establecerá: (…) el acceso a una vivienda digna.” A efectos de lograr una cabal comprensión de dicha cláusula, el intérprete debe abandonar la tentación de llevar adelante su tarea a partir de una lectura aislada. Su verdadero sentido únicamente podrá ser advertido tomando como eje el sistema en que se encuentra incorporada. Dicho sistema resulta, en primer lugar, de la caracterización que el derecho a la vivienda digna adquiere a partir de la constitucionalización de una serie de tratados de derechos humanos que lo contienen (conf. art. 75 inc. 22, CN). En segundo lugar, luego de determinada la configuración del derecho que surge de aquellos cuerpos normativos, del ejercicio de las atribuciones que los poderes constituidos poseen a efectos de reglamentar y garantizar su goce (conf. arts. 14, 28, 31 y 75 inc. 23, CN). III.1.- Siguiendo dicho orden de análisis, habrá que sumergirse en la regulación del derecho que emana de los tratados que integran el denominado “bloque de constitucionalidad federal.” Así, la DECLARACIÓN AMERICANA DE LOS DERECHOS Y DEBERES DEL HOMBRE, en su artículo XI, impone la realización de medidas relativas a vivienda a efectos de garantizar el derecho a la salud, reconociendo la interdependencia entre ambos. Por su parte, la DECLARACIÓN UNIVERSAL DE DERECHOS HUMANOS, en su artículo 25, dispone que el derecho a un nivel de vida adecuado impone asegurar “en especial” la vivienda. Finalmente, el PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES contiene una de las regulaciones más desarrolladas sobre el derecho en examen. En su artículo 11, punto 1, expresa: “Los Estados partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. (...)”. Para lograr su efectividad, de acuerdo a lo establecido en el artículo 2, punto 1: “Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos.” Resulta necesario ahora destacar que la aplicación de los instrumentos mencionados, conforme lo exige el artículo 75 inciso 22 de la Constitución Nacional, debe ser en “las condiciones de su vigencia”. Esta expresión indica tanto el modo en que fueron aprobados y ratificados por nuestro Estado, como el alcance interpretativo dado por la jurisprudencia internacional. En este punto, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha expresado: "…esto es, tal como la Convención citada efectivamente rige en el ámbito internacional y considerando particularmente su efectiva aplicación jurisprudencial por los tribunales internacionales competentes para su interpretación y aplicación. De ahí que la aludida jurisprudencia deba servir de guía para la interpretación de los preceptos convencionales (…)” (CSJN, 1995, Giroldi, Fallos, 318:514). También incluyó como guía para la interpretación y aplicación de la Convención a las opiniones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CSJN, 1996, Bramajo, Fallos, 319:1840). Respecto de las decisiones y recomendaciones de los Comités de Seguimiento de los Tratados Internacionales, ha expresado “…cuadra poner de relieve la actividad del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, por cuanto constituye el intérprete autorizado del PIDESC en el plano internacional y actúa, bueno es acentuarlo, en las condiciones de vigencia de éste, por recordar los términos del art. 75, inc. 22, de la Constitución Nacional” (CSJN, Aquino, 2004, Fallos, 2652. XXXVIII). En idéntico sentido expresó: “…El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que constituye el intérprete autorizado del Pacto homónimo en el plano internacional y cuya interpretación debe ser tenida en cuenta ya que comprende las “condiciones de vigencia” de este instrumento que posee jerarquía constitucional en los términos del art. 75, inc. 22, de la Constitución Nacional” (CSJN, Torillo, 2009, Fallos, 332:709). Una vez establecida la relevancia constitucional de las decisiones y recomendaciones de los Comités de Seguimiento de los Tratados Internacionales, habrá que detenerse en lo actuado por el COMITÉ DE DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES, órgano que supervisa la aplicación del Pacto Internacional por los Estados Partes. En su Observación General n° 3, analizando el alcance de las obligaciones asumidas por los Estados, concluye que “corresponde a cada Estado Parte una obligación mínima de asegurar la satisfacción de por lo menos niveles esenciales de cada uno de los derechos.” Ello, toda vez que “Si el Pacto se ha de interpretar de tal manera que no establezca una obligación mínima, carecería en gran medida de su razón de ser.” En dicho entendimiento se establece que “Para que cada Estado Parte pueda atribuir su falta de cumplimiento de las obligaciones mínimas a una falta de recursos disponibles, debe demostrar que ha realizado todo esfuerzo para utilizar todos los recursos que están a su disposición en un esfuerzo por satisfacer, con carácter prioritario, esas obligaciones mínimas.” (parr. 10). Resta, a los efectos del presente caso, explicitar que considera el Comité un nivel esencial mínimo del derecho a la vivienda. Dicha tarea es efectuada en su Observación General n° 4. En ella afirma que "... el derecho a la vivienda no se debe interpretar en un sentido estricto o restrictivo que lo equipare, por ejemplo, con el cobijo que resulta del mero hecho de tener un tejado por encima de la cabeza... Debe considerarse más bien como el derecho a vivir en seguridad, paz y dignidad en alguna parte..." (Párr. 7). Para definir y señalar un núcleo mínimo del derecho a una "vivienda adecuada", el Comité estableció siete factores o aspectos que deben estar presentes y ser tenidos en cuenta en cualquier contexto: 1) la seguridad jurídica de la tenencia, que garantice una protección legal contra el desahucio, el hostigamiento y otras amenazas; 2) la disponibilidad de los servicios, materiales, facilidades e infraestructura, que incluye el acceso a servicios indispensables para la salud, la seguridad, la comodidad y la nutrición, como así también a recursos naturales como el agua potable y a los servicios e instalaciones sanitarias; 3) gastos soportables, esto es, que los gastos personales o del hogar que entraña la vivienda sean de un nivel que no impida ni comprometa el logro y la satisfacción de otras necesidades básicas; 4) la habitabilidad, incluida la protección contra el frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para la salud; 5) asequibilidad, esto es el acceso pleno y sostenible para los grupos en situación de desventaja a los recursos adecuados para conseguir una vivienda, teniendo prioridad los ancianos, los niños, las personas con discapacidades físicas, enfermos terminales, los individuos VIH positivos, las personas con problemas médicos persistentes, aquellos que encuentran afectada su salud mental y las víctimas de catástrofes naturales, entre otros; 6) el lugar, esto es que la vivienda se sitúe donde resulte posible el acceso a las opciones de empleo, los servicios de atención de la salud, establecimientos escolares; y 7) la adecuación cultural de la vivienda, referido a la manera en que se construye la vivienda, los materiales de construcción utilizados y las políticas en que se apoyan que deben permitir adecuadamente la expresión de la identidad cultural y la diversidad de la vivienda. A efectos de terminar de circunscribir los márgenes del derecho a la vivienda digna en el vértice de nuestro ordenamiento, resulta necesario detenerse en su regulación constitucional local. En este sentido, la Constitución de la Ciudad establece que “(r)igen todos los derechos, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional, las leyes de la Nación y los tratados internacionales ratificados y que se ratifiquen. Estos y la presente Constitución se interpretan de buena fe. Los derechos y garantías no pueden ser negados ni limitados por la omisión o insuficiencia de su reglamentación y ésta no puede cercenarlos” (art. 10 CCABA). En particular, el artículo 31 reconoce “el derecho a una vivienda digna y a un hábitat adecuado.” Avanza también respecto de su reglamentación, al afirmar que la Ciudad “1. Resuelve progresivamente el déficit habitacional, de infraestructura y servicios, dando prioridad a las personas de los sectores de pobreza crítica y con necesidades especiales de escasos recursos (…)”. En la misma línea, establece: “La Ciudad desarrolla políticas sociales coordinadas para superar las condiciones de pobreza y exclusión mediante recursos presupuestarios, técnicos y humanos. Asiste a las personas con necesidades básicas insatisfechas y promueve el acceso a los servicios públicos para los que tienen menores posibilidades” (art. 17 CCABA). Asimismo, reconoce el derecho a la salud integral “directamente vinculada con la satisfacción de necesidades de alimentación, vivienda, trabajo, educación, vestido, cultura y ambiente” (art. 20 CCABA). III.2.- Continuando con el orden establecido al comienzo de este apartado, habiendo determinado ya la configuración del derecho a la vivienda en la cima de nuestro ordenamiento jurídico, resulta necesario ahora definir el alcance de las atribuciones que los poderes constituidos tienen a fin de reglamentar y garantizar su goce (conf. arts. 14, 28, 31 y 75 inc. 23, CN). III.2.1.- En nuestro sistema constitucional, el único poder del estado al que se confiere la atribución de reglamentar derechos es al Legislativo. Por esta razón, se dispone su goce “conforme las Leyes que reglamenten su ejercicio”, delicada misión que encuentra su límite en la imposibilidad de alterarlos (conf. arts 14 y 28, CN). Es el legislador, depositario de la voluntad general, “a quien le corresponde reglamentar los derechos acordados por la Constitución y, sin alterar su espíritu, es él quien debe elegir la política así como los mecanismos para dar satisfacción, en este caso, a las necesidades de vivienda y hábitat adecuado. Asignar a los legisladores esa atribución responde a su origen representativo, en virtud del cual también son ellos quienes aprueban el presupuesto, conocen las diversas necesidades a satisfacer por el estado y resuelven el manejo de las prioridades en juego. El plan de gobierno surge de la labor parlamentaria en la que conviven, cada uno con competencias propias, tanto la rama legislativa como la ejecutiva. Además, a ésta última le corresponde, por regla, ejecutar, dentro del margen que la ley le acuerde, las políticas públicas decididas por el Legislador” (TSJ, 12/V/2010, “Alba Quintana, Pablo c/ GCBA y otros s/ amparo (art. 14 CCABA) s/ recurso de inconstitucionalidad concedido”, Expte. EXP. 6754/09). Nos encontramos frente a una hipótesis en que la reserva de ley no admite excepciones a favor de la actuación de otros poderes. En este sentido, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha determinado, en la Opinión Consultiva 6/86, que las leyes que impulsan restricciones al ejercicio de los derechos deben serlo en sentido formal y material, esto es: “…actos normativos enderezados al bien común, emanados del Poder Legislativo democráticamente elegido y promulgados por el Poder Ejecutivo” (párr. 35). A su vez, el PIDESC establece en su artículo 4°: “Los Estados Partes en el presente pacto reconocen que, en ejercicio de los derechos garantizados conforme al presente pacto por el Estado, este podrá someter tales derechos únicamente por ley, sólo en la medida compatible con la naturaleza de esos derechos y con el exclusivo objeto de promover el bienestar general en una sociedad democrática.” La libertad de configuración del derecho a través de la reglamentación legal se encuentra, en consecuencia, acotada. Es que el legislador, además de cumplir con las pautas ya señaladas, debe de acuerdo al texto constitucional, “(l)egislar y promover medidas de acción positiva que garanticen la igualdad real de oportunidades y de trato, y el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por esta Constitución y por los tratados internacionales vigentes sobre derechos humanos, en particular respecto de los niños, las mujeres, los ancianos y las personas con discapacidad.(…)” (art. 75, inc. 23, CN). Teniendo en cuenta dichos parámetros, habrá que examinar la reglamentación del derecho a la vivienda digna que, en el ámbito de la Ciudad, ha realizado la Legislatura local. Ya en el año 2000, la ley 341 (BOCBA N° 928 del 24/04/2000) estableció en su artículo 1º que “(e)l Poder Ejecutivo, a través de la Comisión Municipal de la Vivienda, instrumentará políticas de acceso a vivienda para uso exclusivo y permanente de hogares de escasos recursos en situación crítica habitacional, asumidos como destinatarios individuales o incorporadas en procesos de organización colectiva verificables, a través de cooperativas, mutuales o asociaciones civiles sin fines de lucro, mediante subsidios o créditos con garantía hipotecaria”. En el artículo 5º enunció los posibles beneficiarios y, en el artículo 6º, los casos en los que se confiere prioridad para acceder a los beneficios. Posteriormente, en el año 2004, con la sanción de la ley 1251 (BOCBA Nº 1853 del 08/01/2004), se creó el “Instituto de Vivienda de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires” (IVC), organismo de aplicación de las políticas de vivienda del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (art. 2º). Conforme el artículo 3º, dicho sujeto “tiene por objeto la ejecución de las políticas de vivienda del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Asesora al Jefe de Gobierno en la materia de su competencia de acuerdo a lo establecido en el art. 31 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y de conformidad a los principios generales establecidos en la ley”. Entre los principios rectores del accionar, se encuentran: “a) Contribuir al acceso a la vivienda digna a todos los habitantes de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, imposibilitados por razones económicas y sociales de acceder a la misma por cualquiera de los medios regidos por el sector privado y que requieran de la participación del sector público para lograrlo, priorizando lo enmarcado en el inc. 1 del Art. 31 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (…) b) Propender a reducir, mediante políticas activas, el déficit habitacional (…) c) Promover el efectivo ejercicio del derecho al hábitat y a la vivienda de todos los habitantes de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (...) d) Promocionar la demanda y estimular la oferta de vivienda." (conf. art. 4°). En el art. 5º se establece los grupos familiares a los que se les otorgará preferencia por encontrarse integrados por niñas, niños y adolescentes; personas con necesidades especiales y de escasos recursos. En tiempo reciente, la legislatura porteña sancionó la ley 3706 (BOCBA Nº 3680 del 08/06/2011) de protección integral y garantía integral de los derechos de las personas en situación de calle y en riesgo a la situación de calle. En el artículo 2º se definen las situaciones comprendidas bajo estos conceptos: “se consideran personas en situación de calle a los hombres o mujeres adultos/as o grupo familiar, sin distinción de género u origen que habiten en la calle o espacios públicos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en forma transitoria o permanente y/o que utilicen o no la red de alojamiento nocturno (…) se consideran personas en riesgo a la situación de calle a los hombres o mujeres adultos o grupo familiar, sin distinción de género u origen, que padezcan al menos una de las siguientes situaciones: 1) Que se encuentren en instituciones de las cuales egresarán en un tiempo determinado y estén en situación de vulnerabilidad habitacional. 2) Que se encuentren debidamente notificados de resolución administrativa o sentencia judicial firme de desalojo. 3) Que habiten en estructuras temporales o asentamientos, sin acceso a servicios o en condiciones de hacinamiento”. Asimismo, enumera una serie de deberes que pesan sobre la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, entre ellos “(l)a remoción de obstáculos que impiden a las personas en situación de calle o en riesgo a la situación de calle la plena garantía y protección de sus derechos, así como el acceso igualitario a las oportunidades de desarrollo personal y comunitario (…) La formulación e implementación de políticas públicas en materia de salud, educación, vivienda, trabajo, esparcimiento y cultura elaboradas y coordinadas intersectorial y transversalmente entre los distintos organismos del estado” (conf. art. 4º, inc. a y b). En el artículo 8º se establece que la articulación de los servicios y de las funciones tanto en la centralización, coordinación y derivación así como en la red socioasistencial de alojamiento nocturno y de la asistencia económica, tienen como objetivo la superación de la situación de calle o riesgo a la situación de calle. El legislador establece así una serie de reglas específicas en materia habitacional que se ven perfeccionadas con la ley 4036, de “Protección integral de los Derechos Sociales para los ciudadanos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires”, donde se instituye el “acceso prioritario de aquellos en estado de vulnerabilidad social y/o emergencia a las prestaciones de las políticas sociales que brinde el Gobierno de la Ciudad de acuerdo con los principios establecidos en los artículos 17 y 18 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires”. Dicha norma, al igual que la ley 3706, “se sustenta en el reconocimiento integral de los Derechos y Garantías consagrados en la Constitución Nacional, los Tratados Internacionales en los que el Estado Argentino sea parte y la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires” (conf. art. 2º, Ley 4036). En el art. 6º se define como vulnerabilidad social “…la condición social de riesgo o dificultad que inhabilita, afecta o invalida la satisfacción de las necesidades básicas de los ciudadanos.” Asimismo, se explicita que personas en situación de vulnerabilidad social son “aquellas que por razón de edad, género, estado físico o mental, o por circunstancias sociales, económicas, étnicas y/o culturales, encuentran dificultades para ejercer sus derechos”. En el art. 5º, se estipula que las políticas sociales deberán comprender prestaciones que impliquen recursos de carácter económico, técnico y material. En el art. 7º, se enumeran los requisitos mínimos para percibir prestaciones económicas y en el artículo 8º las circunstancias que deberán tenerse en cuenta para el acceso a ellas: “El acceso a las prestaciones económicas de las políticas sociales será establecido por la autoridad de aplicación contemplando los ingresos por hogar, de acuerdo a las circunstancias socioeconómicas, de emergencia y/o en función de la demanda efectiva. En ningún caso podrá ser inferior a la Canasta Básica de alimentos establecida por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC) o el organismo que en el futuro lo reemplace”. III.2.2.- De la reseña efectuada emerge el bloque de juridicidad, en relación al derecho humano a una vivienda digna, compuesto por las normas constitucionales, el sistema internacional de derechos humanos, la Constitución de la Ciudad y las leyes emanadas de la Legislatura porteña. Se encuentra pendiente el examen de los deberes y atribuciones que en dicho marco corresponden a otro de los poderes, el GOBIERNO DE LA CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES, demandado en autos conjuntamente con el INSTITUTO DE VIVIENDA. Se ha adelantado que no resulta posible que pretenda reglamentar el derecho consagrado en la Constitución Nacional y Local y el sistema internacional de derechos humanos. Sin perjuicio de ello, su tarea dista de ser menor. Es el encargado de lograr una efectiva “gestión del derecho con causa primaria en la Constitución” (D´ARGENIO, Inés A., “Trascendencia Institucional del Litigio de Derecho Público”, en “Código Procesal Administrativo de la Provincia de Buenos Aires –La Justicia Administrativa”, ISABELLA, Diego P., (DIR)- Tº I, Ediciones Rap, Buenos Aires, 2010, pp. 27-28). Es necesario destacar nuevamente que la operatividad y contenido del derecho a la vivienda digna surge directamente de la urdimbre constitucional. Ahora bien, la administración será la encargada de garantizar su efectividad. Ello, “(e)s un razonamiento que se integra en el marco general de la juridicidad que define el ejercicio de la función administrativa, sin intersticios, superando toda posibilidad de existencia de situaciones jurídicas subjetivas provenientes de una decisión o manifestación de poder” (D´ARGENIO, Inés A., “La Administración Pública. Crisis del Sistema Autoritario”, Librera Editora Platense, La Plata, 2012, p. 198). De conformidad con lo dispuesto por el art. 31 de la Constitución Nacional y el art. 10 de la Constitución de la Ciudad, toda la actividad que desarrolla el Gobierno de la Ciudad se encuentra subordinada a la Constitución, los tratados y las leyes. Existiendo, tal como se ha adelantado, un sistema que regula el alcance del derecho a la vivienda digna, su deber es concretarlo. No existe un único medio para concretar dicho fin, basta con asegurar que la alternativa elegida dé una respuesta suficiente y adecuada, garantizando un umbral mínimo de efectividad del derecho. Para dicha tarea podrá emplear al INSTITUTO DE VIVIENDA, quien como se ha adelantado “tiene por objeto la ejecución de las políticas de vivienda del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.” (conf. art. 3, ley 1251). III.2.3. Definidos los alcances del derecho a la vivienda digna y la actuación que cabe a los poderes Legislativo y Ejecutivo, corresponde discernir el escenario de intervención del Poder Judicial. Si a partir de la trama constitucional el derecho a la vivienda digna irrumpe con un contenido identificable, en aquellos casos en que un titular del derecho alegue su frustración, por deficiencias en la reglamentación del Legislativo o por la actuación disfuncional de la administración, corresponde al Poder Judicial resolver el conflicto. Es que, tal como ha señalado la CSJN en “Q.C., S.Y. c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/Amparo”, los jueces deben controlar la razonabilidad de las medidas llevadas adelante por los restantes poderes a efectos de garantizar la efectividad del derecho a la vivienda digna. Pues resulta inadmisible el incumplimiento de garantías mínimas indispensables para que una persona sea considerada como tal. Una sentencia que se aleje de dicho parámetro en lugar de expresar el gobierno del derecho determinaría su fracaso. Se cumpliría, en ese caso, el presagio de BENJAMIN, y la decisión adoptada estaría incluida en su aserción “No hay nunca un documento de la cultura que no sea, a la vez, uno de la barbarie” (BENJAMIN, Walter, “Sobre el Concepto de Historia”, en Estética y Política, Las Cuarenta, Buenos Aires, 2009, p. 138). En idéntico sentido, también frente a un caso en que se alegaba la frustración del derecho a la vivienda digna, la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires interpretó que corresponde a los jueces realizar “un escrutinio de razonabilidad y (…) disponer medidas en casos extremos, en cuanto se verifique la afectación de un núcleo esencial que atañe al reconocimiento mínimo e impostergable de tales bienes jurídicos (SCBA, 3/VII/2013, “B. A.F c/ Provincia de Buenos Aires s/ amparo”). A modo de síntesis, cabe concluir que corresponde al Poder Judicial controlar la razonabilidad de las medidas llevadas adelante por los restantes poderes, y, en su caso, ordenar el cumplimiento del contenido mínimo que caracteriza al derecho en el dispositivo constitucional. IV. Examinado el bloque de juridicidad que rige en relación al derecho humano a una vivienda digna, es preciso analizar la situación de hecho que motivó la interposición de la presente acción de amparo y como lo han exigido las tres salas de la Cámara de Apelaciones “determinar la situación de vulnerabilidad social del peticionario” y si “perdura la necesidad de asistencia estatal”. Conforme surge de las constancias acompañadas a la causa, se encuentra acreditado que el grupo familiar, compuesto por la señora DEYSI SÁNCHEZ y sus dos hijos menores de edad viven en la villa 1-11-14 en una casilla, en inminente situación de calle (conf. fs. 45), con el agravante de que dos de los integrantes del grupo familiar DEYSI SÁNCHEZ y el menor de edad JHON ERIK LLANOS SÁNCHEZ padecen graves problemas de salud (conf. fs. 28, 31/35). La señora SÁNCHEZ contrajo tuberculosis y de los certificados médicos que acompaña como prueba documental se desprende que es “paciente en estricto seguimiento oncológico por enfermedad trofoblástica gestacional…”. Asimismo, fue diagnosticada “de cario carcinoma en seguimiento y tratamiento con quimioterapia” (fs. 28/32). Por su parte, el niño JHON padece “leucemia linfoblástica aguda pre B” (fs. 34 y 35) y se encuentra en tratamiento quimioterápico (fs. 33). La plataforma fáctica que motivó la solicitud del subsidio habitacional otorgado en el marco del Programa “Atención para Familias en Situación de Calle” se encuentra resumido en el informe social acompañado a fs. 57/60, de fecha 29 de febrero de 2012, suscripto por la Lic. en Trabajo Social Silvina GOCHMAN. Allí se explicita que la señora SÁNCHEZ se encuentra “(d)esocupada e imposibilitada de trabajar, porque debe ocuparse de los cuidados e internaciones quincenales de Jhon y por su propio tratamiento quimioterápico…”. Asimismo, en la aproximación diagnóstica la profesional concluye que “…se trata de una familia, con jefatura femenina (…) Constitución del grupo familiar atravesado por problemáticas históricas, complejas y carencias múltiples (…) Las necesidades básicas del grupo no logran ser satisfechas por sí, recibiendo colaboración por parte de la familia materna que no resulta suficiente para garantizar de modo integral los derechos de niños/adolescentes pertenecientes al grupo de referencia.” El informe social realizado con fecha 1 de marzo de 2013 (fs. 61/64), suscripto por la Lic. GOCHMAN, revela que la situación de vulnerabilidad social reseñada en el informe anterior no fue superada. Más aún, frente a la finalización del subsidio, ocurrida en el mes de enero del año 2013, la realidad del grupo familiar se vio agudizada, toda vez que “ha sido alertada por el dueño que de no pagar a la brevedad, deberá dejar el lugar” (v. fs. 63). Conforme diversos fallos de la Alzada, corresponde tener por acreditadas las circunstancias fácticas reseñadas en sendos informes sociales (Ver, “Ramírez Celia Haydee y otros c/ GCBA y otros s/ amparo (Art. 14 CCABA)”, Expte. EXP 40063/0; “Valverde Rosa María c/ GCBA s/ amparo (art. 14 ccaba)”, Expte. EXP 37364/0; “Palavecino Miriam Alicia c/ GCBA y otros s/ otros procesos incidentales”, Expte. EXP. 39106/1; “Payero Silvia Graciela c/ GCBA y otros s/ otros procesos incidentales”, Expte. EXP. 41132/1). Desde este vértice, de acuerdo a la definición establecida en el artículo 6° de la ley 4036, antes transcripto, este grupo familiar se encuentra en situación de vulnerabilidad social. Conforme lo establece el artículo 31 de la CCABA se debe dar prioridad a las personas de los sectores de pobreza crítica y con necesidades especiales de escasos recursos. Cabe destacar, también, que entre estos grupos de especial protección se encuentran los niños, niñas y adolescentes, mujeres y personas con discapacidad o enfermedades persistentes, entre los cuales cabe ubicar al grupo familiar actor. V.- Habiendo establecido que la Sra. SÁNCHEZ y sus hijos, dada la vulnerabilidad social que atraviesan, deben ser sujetos de tutela preferente, corresponde analizar la conducta desplegada por las demandadas y, en particular, si ha sido apta para garantizar la efectividad del derecho reclamado o se ha configurado una acción u omisión ilegítima que hace procedente la vía intentada. A tal efecto, cabe recordar que como fue señalado ut supra la Observación General nº 4 del COMITÉ DE DERECHOS ECONÓMICOS SOCIALES Y CULTURALES delimita el núcleo esencial del derecho a la vivienda digna y señala siete aspectos básicos que deben estar presentes y que sirven para caracterizarlo. A su luz, y bajo las directivas que emanan del art. 31 de la Constitución de la Ciudad y la reglamentación efectuada por las leyes 3706 y 4036, es que se analizará el comportamiento desplegado por las autoridades públicas locales involucradas. En atención a la prueba documental aportada por la parte actora, el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires la incluyó en el Programa “Atención para Familias en Situación de Calle”, establecido por el dto. 690/06 y sus modificatorios. Toda vez que dicho instrumento limita temporalmente la prestación económica que asigna, el problema se produjo una vez cumplida dicha condición. Así, finalizada la percepción del subsidio habitacional, la actora requirió por diferentes medios su reincorporación al Programa. En efecto, mediante oficio nº 398 ECO/2013, el coordinador del ECIE le solicitó al coordinador del citado Programa la renovación del subsidio habitacional percibido por el grupo familiar (fs. 50). Ante la falta de respuesta, se libró una nueva comunicación nº 523 ECO/13 (fs. 51). Asimismo, se ha puesto en conocimiento de la situación de extrema vulnerabilidad social de la actora y sus hijos, y se ha solicitado su intervención al Consejo de Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes (fs. 52 y 53) y al INSTITUTO DE VIVIENDA (fs. 55 y 56). Este último, también demandado en autos, no brindó respuesta alguna a lo peticionado. Por su parte, el Consejo de Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes contestó haber “solicitado a la Dirección General de Atención Inmediata mediante Comunicación Oficial nota nº: NO-2013-00931156-CDNNYA, tome la intervención respecto a la situación de emergencia habitacional que atraviesa el grupo familiar” (conf. fs. 54). Sin embargo, a pesar de ello, ni el GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES ni el INSTITUTO DE VIVIENDA de la Ciudad concretaron, con posterioridad a la finalización de las prestaciones del Programa mencionado, actividad alguna tendiente a garantizar al grupo familiar actor su derecho a la vivienda digna, y ello permite configurar una omisión manifiestamente ilegítima en los términos del art. 14 de la CCABA. Realizada esta afirmación, es necesario destacar que el Programa “Atención para Familias en Situación de Calle”, creado por el decreto 690/06 y sus modificatorios 960/08, 167/11 y 239/13, no resultó en el presente caso suficiente para dar satisfacción al derecho reclamado. Sin embargo, no resulta necesario concluir que por esta razón deviene inconstitucional. En efecto, si por los límites que contiene el Programa -temporales o cuantitativos-, sus beneficios resultan inadecuados para garantizar la satisfacción mínima del derecho a la vivienda digna a quien se encuentra en comprobada situación de vulnerabilidad, el auténtico agravio constitucional se origina en la ausencia de una reglamentación que determine las prestaciones exigibles en este tipo de casos (conf. arts. 5 a 7 de la ley 4036). Y, como consecuencia de ello, también en las omisiones incurridas por las autoridades públicas frente a la obligación de atenderlos. VI.- Encontrándose reunidos los extremos que tornan procedente la presente acción de amparo, corresponde delimitar el alcance de la condena dirigida a garantizar el derecho a la vivienda digna del grupo familiar actor. Se ha adelantado que las autoridades públicas locales pueden establecer diferentes alternativas para garantizar dicho derecho, siempre que ellas satisfagan su contenido mínimo, conforme a los parámetros de adecuación establecidos por la Observación General 4º del COMITÉ DEL PACTO DE DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES. En consecuencia de lo expuesto, se ordenará a las demandadas GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES e INSTITUTO DE VIVIENDA que garanticen al grupo familiar actor dicho contenido mínimo. A tal efecto, podrán incluirlo en un programa habitacional que le permita atender el valor actual del mercado de una vivienda que cumpla con dicho parámetro. O, en forma alternativa, podrán dar cumplimiento a lo ordenado a través de otro medio diferente al subsidio, siempre que no sea un parador u hogar, y mientras cumpla con el estándar establecido por la Observación General n° 4, anteriormente citada. En este sentido es dable destacar, tal como lo ha expresado nuestra Corte Suprema de Justicia en un caso similar: “No se trata en esta situación de evaluar el precio del servicio que paga el Estado y dado su costo dar por cumplido el deber que le incumbe, conforme a un estándar de realización de los derechos, sino de valorar su calidad en cuanto a la adecuación a las necesidades del caso. Es decir, la inversión del Estado debe ser adecuada, lo que no depende únicamente del monto que éste destina, sino fundamentalmente de la idoneidad de la erogación para superar la situación o paliarla en la medida de lo posible.” (CSJN, 24/IV/2012, “Q. C., S. Y. c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/amparo”). Finalmente, cabe determinar el alcance temporal de la condena. En este sentido, la obligación que pesa sobre las demandadas se mantendrá mientras no se modifique la situación de vulnerabilidad social del grupo familiar actor. VIII.- Por todo ello RESUELVO: 1.- Hacer lugar a la acción de amparo interpuesta. 2.- Ordenar al GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES y al INSTITUTO DE VIVIENDA que garanticen a la Sra. DEYSI SÁNCHEZ, y sus hijos, JHON ERIK LLANOS SÁNCHEZ y RICARDO ANDRÉS COMACHO SÁNCHEZ, el contenido mínimo del derecho a la vivienda digna, conforme a los parámetros de adecuación establecidos por la Observación General 4º del COMITÉ DEL PACTO DE DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES. A tal efecto, podrán incluirlos en un programa habitacional que les permita atender el valor actual del mercado de una vivienda. O, en forma alternativa, podrán dar cumplimiento a lo ordenado a través de otro medio diferente al subsidio, siempre que no sea un parador u hogar, mientras que cumpla con el estándar establecido en la ya identificada Observación General. 3.- La orden impartida en el punto 2 se mantendrá mientras no se modifique la situación de vulnerabilidad social del grupo familiar actor. 4.- Sin costas, toda vez que el Sr. Defensor Oficial actuó como miembro del Ministerio Público, en el carácter de órgano del Estado. Regístrese y notifíquese a la actora mediante la remisión de las presentes actuaciones a la Defensoría Oficial Nº 6 y a la Asesoría Tutelar Nº 1 y a las demandadas mediante cédula por Secretaría. Francisco J. Ferrer Juez REGISTRADA AL TOMO FOLIO DEL LIBRO DE REGISTRO DE SENTENCIAS DEFINITIVAS DEL JUZGADO Nº 23 SECRETARÍA Nº 45. AÑO 2.013. CONSTE.