miércoles, 14 de septiembre de 2011

"ESTOJACOVICH" – CADUCIDAD – DERECHOS ¿Y GARANTÍAS?

La Suprema Corte provincial en la causa “Estojacovich” vuelve sobre la admisibilidad de la pretensión procesal administrativa y los plazos de caducidad.
Lo resalto en breve comentario debido a que en el mismo se expresan cuestiones vinculadas con el planteo de fondo realizado por la parte actora, en virtud de que el recurso extraordinario local presentado ha sido fundado en los términos que el CPCC requiere –art. 279-, y ello de por sí ya resulta importante para destacar porque de los más de 300 fallos en instancia extraordinaria que existen en la actualidad desde el funcionamiento del Fuero Contencioso, puede observarse que alrededor del 90% de los mismos se rechazan por deficiencias de técnica recursiva.
Perrino, en “El plazo para deducir la pretensión procesal administrativa en el Código Procesal Contencioso Administrativo de la Provincia de Buenos Aires”, publicado en JA 2004-IV-1316 - SJA 3/11/2004, o Cassagne en “De nuevo sobre los plazos de caducidad para demandar judicialmente la nulidad de actos y reglamentos administrativos” (Fuente: SJA 19/8/2009) comparten la idea de que “(a)l estar una misma situación jurídica sometida a dos plazos distintos, uno más breve legislado en las normas procesales administrativas y otro, más amplio, de prescripción, el único término que cobra relevancia, por ser el más exiguo y por los efectos que derivan de su incumplimiento, es el previsto en las legislaciones rituales administrativas. En definitiva, los fugaces plazos para demandar se sobreponen a los más extensos de prescripción y los tornan ilusorios. Se trata de plazos procesales que operan como verdaderos plazos de prescripción. La situación descripta pone de resalto la necesidad de efectuar un profundo replanteo de la cuestión, pues no es razonable que una misma situación jurídica esté sujeta a dos plazos disímiles y que los actos afectados de nulidades absolutas sean convalidados por el mero transcurso de un exiguo lapso.”
La realidad enseña que la necesidad de mantener estos plazos exiguos en materias en que una vez perdido el derecho de fondo, el mismo ya no renace ni siquiera como una obligación natural -en términos del Código Civil- en cabeza de la administración, que no la hacen ni siquiera moralmente responsable, deja en estado de indefensión absoluta al ciudadano que no necesitó patrocinio letrado en sede administrativa y por lo tanto jamás se enteró a qué se arriesgaba al dejar pasar el tiempo antes de buscarse un abogado.
Los principios constitucionales federales aparecen desde el preámbulo. Promover el bienestar general y afianzar la justicia imponen entender que el interés público no se opone al del ciudadano y el valor Justicia, al que se refiere el constituyente de 1853, nada tiene que ver con fortalecer al Poder Judicial.
En la facultad -cuando éramos jóvenes entusiastas- este mecanismo nos resultaba justo porque siempre lo pensábamos en clave empresaria, hoy no observamos prácticamente fallos en que los que incurran en el error de dejar pasar los plazos sean las grandes empresas, abarrotadas de buenos abogados que las asesoran correctamente… aprendimos que las empresas siempre ganan.
¿Cuál es entonces el riesgo que corre la administración que justifique la necesidad de mantener estas prerrogativas?
Las ficciones jurídicas han sido creadas juris tantum (pero siempre aplicadas de iure) para mantener un orden ficticio aplicable solamente a los empleados públicos, activos o pasivos, y la jurisprudencia sobra para ilustrarlo.
Y una vez sorteado el difícil camino de la instancia extraordinaria no parece justo argumentar en el código derogado la vigencia de principios que luego de la ley 13.101 podrían suponerse cuanto menos sospechados de no haber respetado al constituyente de 1994. Lo que resulta bastante claro es que el legislador ha optado por mantener privilegios en cabeza de la administración que parecieron desaparecer con el quinto párrafo del art. 166 y el art. 15 de la Constitución provincial.
La CCALP, en “ESTOJACOVICH HECTOR PEDRO C/ INSTITUTO DE PREVISION SOCIAL (I.P.S.) S/ PRETENSION ANULATORIA”, CAUSA Nº 4683, sentencia del 6 de diciembre de 2007, a través del Dr. De Santis en el voto que hizo mayoría dijo que “El plazo de caducidad del artículo 18 de la ley 12.008 (t. seg. ley 13.101) está llamado a erigirse en carga de habilitación de la acción contenciosa cuando con ella se pretenda, entre otras hipótesis, la nulidad de un acto administrativo expreso, cualquiera resulte la magnitud de la carencia, incluyendo por cierto a aquéllas que afecten a sus elementos esenciales, como lo esgrime el actor en su intervención."
"La norma adjetiva no autoriza la distinción que deja ver en su planteo el recurrente, ni ello puede resultar atendible desde un vértice de apreciación en el que el lapso de caducidad no es más que la condición temporal de acceso para llevar a juicio al estado en ejercicio de funciones administrativas, cuando sus actos, nulos o anulables, regulares o irregulares, en su caso, sean susceptibles de demostración contraria a la presunción de legalidad de la que gozan.”
“El lapso de caducidad, de neto carácter adjetivo, produce el efecto de consentir lo decidido en sede administrativa al vedar el ingreso de todo cuestionamiento de legalidad, ocurrido su transcurso y cualquiera sea la entidad del vicio que se predique, en sede judicial.”
Mientras que la Dra. Milanta, en minoría, dejó expresado que “Aún frente a las dudas que pueda suscitar la admisibilidad de la pretensión respecto de la totalidad de las decisiones antecedentes del cargo aludido, ellas deben disiparse con arreglo a derecho al amparo del principio pro actione de raíz constitucional (arts. 18, Const. Nac.; 15 y 166 último apartado, Const. Prov.).”
“Máxime en un ámbito como el previsional, donde la naturaleza alimentaria y el principio de la impresciptibilidad de los beneficios coadyuvan a sostener un criterio amplio de acceso a la justicia a fin de ventilar la cuestión que, en las condiciones de autos, encuentro injustificadamente restringida. Ello por cuanto a mi modo de ver es equivocada la inteligencia asignada al caso, según expuse en los párrafos anteriores y, por ende, inatendible la excepción articulada sobre la base de lo dispuesto por el art. 18 de la ley ritual aplicable.”
“Por lo tanto, su parcial desestimación en primera instancia debe ser dejada sin efecto, pues los actos que autorizan el oportuno ingreso a la jurisdicción, desde la regla temporal del art. 18 del C.C.A., sobrellevan forzosamente la necesidad de analizar in totum el asunto sometido a juzgamiento, incluyéndose las resoluciones antecedentes ya mencionadas.”
El resultado final está a la vista:
A C U E R D O
En la ciudad de La Plata, a 31 de agosto de 2011, habiéndose establecido, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 2078, que deberá observarse el siguiente orden de votación: doctores de Lázzari, Hitters, Pettigiani, Negri, se reúnen los señores jueces de la Suprema Corte de Justicia en acuerdo ordinario para pronunciar sentencia definitiva en la causa A. 69.931, "Estojacovich, Héctor P. contra Instituto de Previsión Social. Pretensión anulatoria (R.I.L.)".
A N T E C E D E N T E S
I. La Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo con asiento en La Plata, por mayoría, rechazó el recurso de apelación interpuesto por la parte actora y confirmó la resolución de primera instancia que hizo lugar parcialmente a la excepción de inadmisibilidad de la pretensión opuesta por la demandada (fs. 64/67).
II. Disconforme con ese pronunciamiento, la accionante dedujo recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley (fs. 70/76), el que fue concedido a fs. 78/79.
III. Dictada la providencia de autos (fs. 86), agregado el memorial de la demandada (fs. 89/94) y encontrándose la causa en estado de ser resuelta, la Suprema Corte resolvió plantear y votar la siguiente
C U E S T I Ó N
¿Es fundado el recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley o doctrina legal interpuesto?
V O T A C I Ó N
A la cuestión planteada, el señor Juez doctor de Lázzari dijo:
I. La Cámara interviniente, por mayoría, rechazó el recurso de apelación articulado por la parte actora y confirmó la resolución de primera instancia que declaró parcialmente inadmisible la pretensión, en tanto se dirigía a cuestionar actos administrativos que se hallaban firmes y consentidos, por haber transcurrido a su respecto el plazo de caducidad previsto en el art. 18 del Código Contencioso Administrativo.
Para así decidir, distinguió el plazo de prescripción del de caducidad señalando que, mientras aquél se refería a la exigibilidad del derecho que se intentaba hacer valer en el juicio, éste -de neto carácter adjetivo- no era más que la condición temporal de acceso para demandar al Estado en el sistema de enjuiciamiento propio de la materia litigiosa.
Ponderó, además, que no se hallaban cuestionadas las notificaciones de las decisiones administrativas que agraviaban al accionante, ni la validez constitucional de la norma procesal aplicada.
II. El recurrente aduce que la Cámara decidió confirmar la inadmisibilidad parcial de la demanda aplicando el plazo de caducidad establecido en una norma local (C.C.A.), a pesar de su colisión con los plazos fijados en normas del Código Civil referidas a la acción de nulidad de los actos jurídicos.
Considera que en la decisión que impugna se ha aplicado incorrectamente la ley en tanto se resolvió de conformidad con lo previsto por el art. 18 del Código de la materia, que establece un plazo de caducidad para demandar judicialmente la nulidad de los actos administrativos, sin tomar en cuenta la vigencia de una norma de rango superior como el art. 1047 del Código Civil, que dispone expresamente que la nulidad absoluta no es susceptible de confirmación.
Estima contrario al ordenamiento jurídico la confirmación de actos administrativos que padecen una nulidad absoluta a consecuencia de la falta de impugnación judicial oportuna.
Explica que en sede administrativa formuló una petición autónoma de nulidad dirigida a cuestionar las resoluciones de fecha 7-IX-1995 y 5-IX-2001. Por ello, entiende que la demandada sólo podía oponer, como defensa ante el órgano judicial, la prescripción de la acción en los términos del art. 4023 del Código Civil, y no, como lo hiciera, la caducidad de la instancia con invocación de la firmeza de los actos atacados.
Denuncia que la resolución de la Cámara limitó el ejercicio de la acción de nulidad intentada contra las resoluciones del organismo previsional, declinando así la aplicación de las disposiciones del Código Civil que contemplan un plazo decenal para su planteamiento.
Finalmente, funda en derecho su recurso, hace reserva del caso federal y solicita se haga lugar al remedio intentado, casándose la sentencia cuestionada.
III. Adelanto que el remedio procesal intentado no puede prosperar dado que el decisorio atacado no adolece de vicios que tornen procedente su revocación y los agravios que expone el recurrente carecen de suficiente fundamento jurídico.
1. La cuestión debatida se limita a la revisión de la declaración de inadmisibilidad de la acción en razón de su presentación tardía en relación a las resoluciones de fecha 7-IX-1995 -notificada el 12-X-1995- por la que se resolvió declarar extinguido el beneficio de jubilación por invalidez acordado a la cónyuge del actor en fecha 10-VII-1977, por haber seguido prestando servicios en el orden nacional y por haber obtenido similar beneficio ante el A.N.Se.S., formulándose un cargo deudor por haberes percibidos indebidamente desde el día que obtuvo el beneficio en el orden provincial hasta la fecha de su deceso (29-VIII-1987); y la de fecha 5-IX-2001 -notificada el 12-II-2002- por la que se practicó la liquidación del cargo deudor por el período 10-VII-1977 a 29-VIII-1987, afectando para su devolución el 20% de los haberes de pensión.
Considero que la solución dada al presente litigio en las instancias ordinarias resulta ajustada a derecho, no asistiendo razón al recurrente cuando afirma que el art. 18 del Código Contencioso Administrativo ha sido incorrectamente aplicado en autos.
Dicha norma establece que la pretensión de anulación de un acto administrativo deberá promoverse "... dentro del plazo perentorio de noventa (90) días, contados ... desde el día siguiente al de la fecha de notificación al interesado del acto definitivo y que agota la vía administrativa" (art. 18 inc. "a", C.C.A.).
Con arreglo a dicho precepto, se declaró, acertadamente en mi criterio, la inadmisibilidad de la pretensión anulatoria dirigida a cuestionar las resoluciones del organismo previsional 378.079 (de fecha 7-IX-1995; fs. 217/218, expte. adm. que en fotocopias se acompaña) y 455.228 (de fecha 5-IX-2001; fs. 276, expte. adm.) que dejaban sin efecto una jubilación formulando un cargo deudor al beneficiario.
Ello, atento que, notificado de su dictado el día 12-II-2002 (fs. 291, expte. adm.), el actor interpuso tardíamente tanto el recurso administrativo previsto en el art. 74 del dec. ley 9650/1980 (el día 7-V-2004; fs. 311/313, expte. adm.), como, lo que es aún más trascendente, la pretensión anulatoria ante el órgano judicial competente (el día 17-X-2005; conf. cargo de fs. 19 de la causa judicial).
Tal situación hizo perder al actor el derecho a demandar la nulidad de las resoluciones administrativas indicadas, las que adquirieron firmeza por falta de impugnación oportuna.
2. La circunstancia de que se atribuya una nulidad absoluta a los actos cuestionados, y con ello se considere aplicable lo dispuesto por el art. 1047 del Código Civil en cuanto establece la imposibilidad de su confirmación, no exime al actor del cumplimiento del recaudo de admisibilidad de la acción relativo al plazo de interposición.
Ello es así porque, al establecer el legislador un plazo perentorio para demandar, no distinguió entre nulidades absolutas o relativas, impidiendo de tal modo que se eludan las consecuencias jurídicas de la caducidad con la mera alegación de la existencia de un vicio de nulidad absoluta en el acto atacado.
No advierto que en el examen de admisibilidad formal de la acción que aún de oficio debe realizar el juez de grado (art. 31, C.C.A.), deba ponderarse la gravedad del vicio denunciado, argumento impropio de esta oportunidad procesal.
Esta Corte ha señalado desde antiguo que el plazo establecido para demandar por acción contencioso administrativa es de caducidad y, por lo tanto, se ha definido como fatal, improrrogable e insusceptible de suspensión o interrupción (v. "Acuerdos y Sentencias", 1967-I-775; 1967-II-28; 1968-152; 1976-III-103; B. 50.038, "Joao", sent. del 10-VI-1997; B. 59.319, "Gutiérrez Mazzeo", sent. del 1-III-2006).
La doctrina ha justificado la limitación temporal establecida por el legislador señalando que la fijación de dicho término se funda en el propósito de dar estabilidad al acto administrativo impidiendo que queden expuestos a la eventualidad de revocación o anulación por tiempo indefinido (Argañarás, Manuel, "Tratado de lo Contencioso Administrativo", p. 196; Grau, Armando, "Habilitación de la Instancia Contencioso Administrativa", p. 112; Fiorini, Bartolomé, "Derecho Administrativo", p. 88), considerando que tales regulaciones procesales son constitucionalmente válidas (causa A. 69.495, sent. del 21-X-2009 y sus citas).
En ese sentido, cabe recordar la nota del art. 29 del Código de la materia (ley 2961) en la que su autor, el doctor Luis V. Varela, expresó: "... Si un particular conoce una resolución administrativa que le afecta, y la consiente con su silencio, el poder público debe legalmente suponer que sus procederes se han reconocido como correctos. Los nuevos actos análogos que produzca, no serán sino la consecuencia de otros que ya han adquirido una fuerza tan eficaz, como la de la cosa juzgada en el derecho procesal ordinario; y, en ese caso, el particular que consintió los primeros actos no puede oponerse a los segundos".
Dicho criterio, consagrado en la ley 2961 (arts. 13, 29 inc. 3, 29 inc. 1) ha sido mantenido en la ley 12.008 modificada por la ley 13.101 (arts. 14, 18, 20 incs. 1 y 2, 21 inc. 2, 35 inc. i, 36 inc. d).
IV. Por lo expuesto, corresponde rechazar el recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley interpuesto y confirmar el fallo impugnado.
Costas al recurrente vencido (arts. 60 inc. 1, ley 12.008 -texto según ley 13.101-; 68 y 289 in fine, C.P.C.C.; doctrina de la mayoría en la causa A. 68.914, "Larrauri", sent. del 22-XII-2008).
Voto por la negativa.
Los señores jueces doctores Hitters y Pettigiani, por los fundamentos del señor Juez doctor de Lázzari, votaron también por la negativa.
A la cuestión planteada, el señor Juez doctor Negri dijo:
Adhiero a la reseña de antecedentes y fundamentos brindados por el colega que inicia el acuerdo en los ptos. I, II, III. aps. 1 y 2 -párrafos primero, segundo y tercero- y IV de su exposición, en tanto los mismos resultan suficientes para abastecer la solución que se propicia en el sub lite.
Con dicho alcance, doy mi voto también por la negativa.
Con lo que terminó el acuerdo, dictándose la siguiente
S E N T E N C I A
Por lo expuesto en el acuerdo que antecede, se rechaza el recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley o doctrina legal interpuesto.
Costas al recurrente vencido (arts. 60.1, ley 12.008 -texto según ley 13.101- y 68 y 289 in fine, C.P.C.C.).
Regístrese, notifíquese y devuélvase.

EDUARDO JULIO PETTIGIANI

EDUARDO NESTOR DE LAZZARI

HECTOR NEGRI

JUAN CARLOS HITTERS

JUAN JOSE MARTIARENA
Secretario