“Régimen del empleo público municipal. Cuando el remedio es peor que la enfermedad.” (Por Miguel H. E. Oroz, exclusivo para mi blog.) Columna de opinión. Enero, 10 de 2.016.

1. Uno de los primeros asuntos a resolver por la nueva administración, es el relativo a la implementación de la ley 14.656(1), que contempla en relación al empleo municipal, su régimen marco, la regulación de la negociación colectiva, los conflictos colectivos, y los contenidos supletorios del empleo municipal.---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------2. La inercia frente a la vigencia temporal progresiva de la citada normativa, como la ausencia total por parte de muchos municipios en la toma de conciencia de los efectos que esta situación provocaría, generó la adopción de medidas de último momento por parte del Poder Ejecutivo provincial, que además de su inconstitucionalidad manifiesta, se presentan como contradictorias, incoherentes y traen consigo más problemas que soluciones(2). Se ratifica la máxima que indica que en este tipo de situaciones, el apuro no es un buen consejero.------------------------------------3. En tal sentido, el reciente decreto 26/2015 B, emitido en fecha 15/12/2015 y publicado en el Boletín Oficial del 05/01/2016, trasunta un evidente exceso del ejercicio de la facultad reglamentaria, con una clara e indebida arrogación de facultades privativas de la Legislatura de la Provincia de Buenos Aires (art. 5), quebrantando de este modo expresas disposiciones constitucionales (arts. 3 y 45 de la CPBA)(3).-------------------4. So pretexto de fijar ciertos detalles o pormenores relativos a la ejecución de la ley, lisa y llanamente se dispuso la suspensión de su vigencia y el restablecimiento de un régimen derogado, cuando ello en ningún supuesto le está permitido, aun cuando el legislador hubiese previsto tal posibilidad. No hay dudas de que aquí se configura un exceso trasgresor de la ley, por ende inconstitucional. La facultad reglamentaria respecto de las leyes no presta fundamento para alterarlas. Carácter esencial de todo reglamento, es que no puede modificar ni abrogar ley alguna. La actividad reglamentaria –cuando exista materia a tales fines- se realiza siempre secundum legem, completando la ley y regulando detalles indispensables para asegurar su cumplimiento, pero en ningún caso puede extender o restringir su alcance(5). Esta y no otra, es la solución que se desprende de la literalidad de las normas constitucionales citadas, que no dejan el menor resquicio para una interpretación en contrario.-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------5. Pero aún resta señalar otra cuestión no menos importante, y que reviste cierta trascendencia en la medida que pese a su ostensible invalidez –en grado de nulidad absoluta e insanable-, hasta tanto no exista una suspensión, derogación o anulación judicial, muchos intentarán ampararse -llevando al extremo la presunción de legitimidad- en las previsiones del decreto 26/2015 B, ya sea para neutralizar el ejercicio de las competencias municipales auto normativas o de conformación de la legalidad a través de la negociación colectiva, y otros, impensadamente, se verán favorecidos por la ausencia –al menos temporalmente- de todo piso de regulación o imposición de contenidos mínimos. Es más, hasta se podría ir un poco más lejos, considerando como no escrita en su totalidad, a la ley 14.656.------------------------------------------------------------------6. Tampoco podemos olvidarnos del contexto. En realidad esta respuesta del gobierno provincial está pensada, aunque no instrumentada de este modo –más por descuido que por intenciones-, para aquellos municipios que no han hecho absolutamente nada en esta materia y ahora se enfrentan con la cruda realidad de los efectos que implica la aplicación del régimen supletorio, especialmente en relación al personal temporario contratado preexistente, que como es de público y notorio, en muchos casos superan con creces al total del personal de planta permanente, y donde las designaciones y sus respectivas prórrogas sine die, revisten injustificadas irregularidades. Por el contrario, la suspensión de la vigencia de la ley 14.656, no está orientada hacia aquellos municipios que ya cuentan con sus respectivos regímenes, pues ésta sola circunstancia, desplazó la aplicación del régimen supletorio. -------------------------------------------------------------------------------------------------------7. Ahora, si se avanzara con la idea que el Decreto 26/2015 B es exigible en todos sus aspectos –lo cual por las razones antes expuestas negamos enfáticamente que esto sea posible-, corresponde precisar cuáles son sus alcances. Tratando de comprender los contenidos de la norma bajo análisis, y a estarse por las razones exteriorizadas en la motivación, se advierte que la preocupación del gobierno provincial está centrada en la inminente entrada en vigencia del Régimen Supletorio de la ley 14.656, aplicable a los municipios carentes hasta entonces de una regulación normativa. Por lo tanto y en función de lo expuesto, bastaba –siguiendo el razonamiento del PE- con limitar la suspensión de la citada ley, en la Sección III –arts. 65 a 11- y donde se contempló la derogación expresa de la ley 11.757 –art. 64-. Sin embargo, en la parte dispositiva o resolutiva del referenciado decreto, a través del art. 5, la suspensión se extendió a todo el texto de la ley 14.656, lo que configura un verdadero dislate.------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------8. Otras de las razones alegadas, es llevar a cabo un proceso de acompañamiento con la finalidad de brindar a los municipios la colaboración necesaria para la elaboración de los anteproyectos de ordenanzas municipales referidas al régimen de trabajo municipal, a través del Consejo del Empleo Municipal. A tales efectos, se instruye al Ministerio de Trabajo para que efectúe las gestiones necesarias para su conformación (art. 1). En rigor de verdad, este es un contenido ajeno a un reglamento de ejecución, en la medida que se trata de una simple orden emanada del Jefe de la Administración a un órgano subordinado, y que bien pudo efectuarse por una comunicación interna. Por otra parte, resulta endeble el argumento, pues la participación de los municipios en la constitución del aludido órgano consultivo y asesor, no es obligatoria sino facultativa, al igual que los eventuales pedidos de intervención para que exprese su opinión o parecer (conf. arts. 49 y 51 párrafo primero in fine de la ley 14.656).------9. Similares consideraciones merece la invitación que se efectúa a los municipios que deseen solicitar al Ministerio de Trabajo la colaboración del Consejo del Empleo Municipal (art. 3), como la instrucción adicional dada al Ministerio del Trabajo para que proceda a la elaboración y tramitación de la reglamentación del texto legal (art. 2), toda vez que ello debe necesariamente anoticiarse por cualquier otro medio de comunicación interno. Se trata de contenidos carentes de normatividad, que en absoluto exteriorizan el ejercicio de la atribución conferida por el art. 144 inc. 2 de la CPBA y son por definición, extraños a un reglamento de ejecución.----------------------------------------------10. En cuanto a la extensión temporal de la suspensión de la vigencia de la ley 14.656, pese a que se quiere dar a entender que será transitoria, la misma es sine die, toda vez que el plazo que el decreto menciona (arts. 2 y 5), está encadenado y supeditado a un hecho –la constitución del Consejo del Empleo Municipal- que no está sujeto a plazo alguno. Mientras aquel no quede formalmente conformado, no hay posibilidad que empiecen a correr rumbo a su consumación los 180 días. Bastará cualquier maniobra dilatoria, por intrascendente que sea, para mantener inalterado el statu quo. La trampa es burda y evidente, contraria al sentido común.----------------------------------------------------------11. Finalmente señalamos que agrava la situación de invalidez denunciada, la intención de reglamentar el texto de la ley 14.656 (conf. arts. 4 y 5), desconociendo que un enorme porcentaje de su articulado, no está ni puede quedar sujeto a tal pretensión. En primer lugar, porque se trata de una ley donde la mayoría de sus contenidos(5), nos están dirigidos ni su ejecución o cumplimiento está puesta a cargo del Poder Ejecutivo –a excepción de unos poquísimos artículos de la Sección II-; y en segundo término, por una razón que consideramos concluyente: la fijación de los límites de la autonomía municipal que reconoce el art. 123 de la CN –aunque se limite a una materia determinada como aquí sucede en relación al empleo público-, es una faena exclusiva y excluyente que se encuentra en cabeza del Constituyente y el legislador provincial y en ambos casos, excluida de la posibilidad de ser reglamentada por el Poder Ejecutivo.-------------------------------------------------------------------12. En conclusión, los graves y patentes defectos que contiene el Decreto 26/2015 B, le auguran una muy corta vida. Rápidamente será suspendido y luego invalidado por la justicia(6). Tampoco podrá detener los múltiples y posibles reclamos en defensa de los mejores derechos adquiridos al amparo de la ley 14.656, debido a que la plena vigencia de su articulado, en ningún caso puede quedar enervada por una normativa seudo reglamentaria.----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------13. Y si bien es cierto que esta inconstitucional suspensión y el restablecimiento de la derogada ley 11.757 no impide el ejercicio de la competencia regulatoria municipal, la cual se mantiene en pie y por lo tanto también abierto el mecanismo de la negociación colectiva –cuya realización puede ser ordenada judicialmente ante una resistencia comunal- no es una habilitación en blanco para que se fije de un modo unilateral o consensuado, un régimen que contraríe o desconozca la ley 14.656.------------------------------------------------------------------------14. En resumidas cuentas, de los siete artículos que posee el Decreto 26/2015 B, cuatro de ellos se refieren a cuestiones propias del funcionamiento doméstico de la administración, que deben satisfacerse o cumplimentarse con una simple instrucción interna. En cambio el quinto, va más allá, toda vez que implica una clara invasión y arrogación indebida de competencias constitucionalmente ajenas al órgano Ejecutivo. Ambas situaciones, por cierto se presentan como extrañas al ejercicio de la potestad reglamentaria. Los dos restantes, son simplemente de forma. La cuenta final arroja un balance negativo, sobre un reglamento que tiene los días contados. Veo por demás difícil, ensayar una defensa que pueda sostener su validez.♦---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Notas:---------------------------------1- Que dicho sea de paso, tampoco está exenta de cuestionamientos desde el punto de vista constitucional, y sobre lo cual poco o casi nada se ha reparado.--------------------------------------------------------------------------------------2- Sin ir más lejos, y tan solo para dar algún ejemplo, piénsese en los sumarios administrativos, sometidos a condiciones más gravosas, existentes en la anterior legislación.----------------------------------------------------------------------------------------------------------------3- En cuanto a la imposibilidad del ejercicio de la función legislativa por parte del Poder Ejecutivo, remitimos a todo lo expuesto, en Oroz, Miguel H. E., “Decretos de necesidad y urgencia y decretos delegados en al ámbito de la Provincia de Buenos Aires: El quebrantamiento de la legalidad y la renuncia a su control”, p. 181 y ss., Suplemento Extraordinario Administrativo: 75 Aniversario (Gordillo, Agustín –Director-), La Ley, Bs. As. 2010.------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------4- SCBA del 20/06/07, causa I. 2174, “Trucco, María Carmen c/Provincia de Buenos Aires (Dirección General de Cultural y Educación) s/Inconstitucionalidad del art. 140º ap. B, párr. 4º del dto. 2485/92, reglam. ley 10.579”.-----------------------------------------------------------5- La ley contiene, incluyendo al de forma, ciento veintiún artículos en total. Tan solo sobre cuatro de ellos, debe entenderse que pueden ser objeto de reglamentación por el Poder Ejecutivo.--------------------------------------------------------------------------------------------------6- Las entidades representativas de los trabajadores municipales se han declarado en estado de alerta y movilización, y según se lee en las noticias de los diarios y periódicos, no se quedarán de brazos cruzados.-