LOS CONSEJOS CONSULTIVOS DESNATURALIZAN EL PRINCIPIO DE PARTICIPACION PUBLICA EN LA GESTION ADMINISTRATIVA

("La manera más conveniente de administrar el país III")
Por Inés D’Argenio

I - Confieso que no conocía acerca de la existencia de la AGENCIA NACIONAL DE DESARROLLO DE INVERSIONES creada por decreto del Poder Ejecutivo Nacional 1225 del año 2006. Me enteré de su existencia a partir de la publicación de la decisión de cerrarla (Diario La Nación, Sección Economía, 27 de agosto de 2010). Funciona actualmente como un organismo descentralizado dependiente del Ministerio de Industria, pero en su momento operaba bajo la órbita del Ministerio de Economía y Producción. El decreto 1225/06 crea la Agencia y le otorga como misión – sintetizando – apoyar el posicionamiento de la República Argentina como plaza de alto atractivo para la inversión nacional y extranjera; entender en la planificación y ejecución de los instrumentos para la promoción de esas inversiones; participar en la formulación de instrumentos para la expansión del comercio exterior; participar en las negociaciones con el Mercosur y en otras negociaciones comerciales internacionales. Por consecuencia, se le atribuyen las siguientes funciones – también, sintetizando -: proponer estrategias y políticas; diseñar, proponer y ejecutar instrumentos para la promoción de inversiones; asesorar respecto a estrategias y políticas; promocionar esas estrategias y políticas; “actuar como ventanilla única ante los inversores extranjeros”; prestar servicios de asesoría e información; facilitar la gestión de proyectos de inversión; promover innovación, investigación y avance tecnológico; coordinar con otros organismos de la administración nacional y articular con las provincias y municipios.

II – El gobierno y administración de la Agencia está a cargo de un Directorio integrado por un presidente y dos vocales, con desempeño por cuatro años. LA TOTALIDAD DE ESOS FUNCIONARIOS – que son tres – SERAN DESIGNADOS POR EL PODER EJECUTIVO NACIONAL (artículo 4 decreto 1225/06). El presidente del Directorio ejerce la administración de la Agencia, suscribiendo a tal fin los actos administrativos pertinentes (art. 6 inc. b). Además, el mismo presidente –él (o ella) solito (a) – designa y convoca al Consejo Consultivo y designa y convoca al Alto Consejo Asesor Internacional (art. 6 incisos f y g). El Consejo Consultivo estará – no sabemos como está – integrado por representantes de reconocida trayectoria en ámbitos comprometidos con el desarrollo sustentable del país y asiste a la Agencia “intercambiando ideas en todo lo concerniente a funciones propias de la Agencia”; los representantes se desempeñan ad honorem (art. 9). La Agencia puede voluntariamente convocar al Alto Consejo Asesor Internacional “conformado con prestigiosos líderes internacionales, a los fines de colaborar con el posicionamiento comercial internacional de la República Argentina” (art. 10)
Además, el mismo presidente del Directorio actúa también como Director Ejecutivo del Consejo Nacional de Inversiones para el Desarrollo constituido y presidido por el Jefe de Gabinete de Ministros e integrado por los Ministros de Economía y Producción y de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, o por los funcionarios de nivel no inferior a Subsecretario que cada uno de ellos designe (artículos 10 y 7, siempre del mismo decreto).

III- Todo queda pues en el recoleto ámbito del Poder Ejecutivo sin perjuicio de la convocatoria una vez cada tres meses de hombres de reconocida trayectoria integrantes del Consejo Consultivo, que son designados por el presidente del Directorio de la Agencia; o de prestigiosos líderes internacionales que también son designados y convocados por el presidente del Directorio, en este caso, una vez al año.

IV - No me llama la atención, en absoluto, que hayan resuelto cerrarla, porque así como está, con seguridad, no ha servido para nada. Al menos, y esto es terminante, no ha servido como Agencia. Una vez más un simulacro abastardado de Agencia(1) con el que el gobierno de turno de que se trate nos quiere hacer creer que hemos adherido al sistema de gestión administrativa concurrencial que permite, fomenta y estimula la efectiva inserción social en la gestión administrativa. La suscripción de los actos administrativos pertinentes por parte del presidente del Directorio a que se refiere el artículo 6 inciso b) del decreto 1225/06 como única técnica de gestión administrativa prevista en la norma, muestra con elocuencia que no se trata de una Agencia a pesar del nombre que le han puesto. Mucho menos satisface el principio de participación pública en la gestión administrativa la presencia de Consejos Consultivos en tanto, siendo solo eso, Consejos Consultivos, en nada modifican el sistema de gestión administrativa que se pretende hacer creer que se va a modificar. La fractura de poder que en expresión de Agustín Gordillo implica esencialmente la creación de Agencias, no se compadece con la mera creación de Consejos Consultivos. Tampoco la mera creación de estos Consejos se compadece con la Carta Iberoamericana de Participación Ciudadana en la Gestión Pública aprobada en la XI Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado celebrada en Lisboa en junio de 2009 y firmada por Marcelo Bufacchi, coordinador ejecutivo de la Secretaría de Gabinete y Gestión Pública de la Jefatura de Gabinete de Ministros de Argentina(2). En esa Carta se proclama – entre otros principios que hay que tener presentes por decisión del Poder Ejecutivo Nacional representado por Marcelo Bufacchi – que la mejora de la gestión pública es consustancial al perfeccionamiento de la democracia y por eso surge como paradigma social la búsqueda de una democracia plena que se soporte, entre otros, en los derechos de información, participación, asociación y expresión sobre lo público.

V – Ahora se anuncia la creación de un Consejo Consultivo en el marco de un proyecto de ley para declarar el papel de diario un insumo de interés público, es decir, a efectos de su regulación(3). Si el Consejo es Consultivo, quien regule será el Poder Ejecutivo en el marco del derecho administrativo tradicional en el que el acto administrativo de autoridad es la única manera conocida de expresión de la voluntad administrativa o ejercicio de la función. Y no salimos del esquema. Por el contrario, se repite la convicción de la titular del Poder Ejecutivo de que “así lo hacen en todos lados”.
Y nuevamente nos preocupa aclarar que “así” no se hace en todos lados.

VI – En el mes de marzo de 2009 el Director de la Oficina de Administración y Presupuesto con sede en Washington D.C., emitió un Memorandum for the heads of Executives Departments and Agencies conteniendo directivas para que adopten acciones concretas para implementar los principios de transparencia, participación y colaboración, contenidos en un Memorandum del Presidente de la Nación de fecha 21 de enero de 2009 denominado de Transparencia y Gobierno Abierto (The White Huose Open Goverment Initiative)-4-.
Hay una profunda diferencia entre la Iniciativa de Open Goverment y nuestros Consejos Consultivos: lo demuestran las directivas claras, precisas e irreductibles emanadas en consecuencia de esa iniciativa en la que se garantiza la apertura. Por ejemplo, “cada Agencia adoptará medidas tendientes a expandir el acceso a la información”, porque la oportuna publicación de información es un componente esencial de la transparencia; “dentro de los 45 días - de la fecha de las directivas – cada Agencia designará un oficial superior para controlar la calidad y los objetivos de la información gubernamental”, quienes harán todo lo posible para “crear un nivel sin precedentes y sostenido de aperturas y controles en todas las Agencias”. También impone a las Agencias “crear tecnología para abrir nuevas formas de comunicación entre el gobierno y la gente”, “incrementar el conocimiento público para promover el escrutinio público de los servicios de las agencias (acountability)”, “fijar audiencias claves, esforzándose por publicar información de alto valor para cada audiencia en los formatos más accesibles”, “brindar detalles de cómo su agencia está cumpliendo con la transparencia y detalles de las acciones propuestas para concretar con claridad la información al público”, etc., etc. Las Agencias deben explicar, en plazos y formas que se explicitan, cómo cada una de ellas estimula la participación teniendo en cuenta que el Gobierno federal, mediante la Iniciativa Open Goverment, promueve oportunidades para la participación pública continua y profunda en la elaboración de decisiones en proceso. El plan Open Goverment de cada Agencia explicará en detalle – dicen las directivas – cómo cada Agencia estimula la participación en el corazón de las misiones activas de la Agencia; e incluirá propuestas para nuevos mecanismos de respaldo, incluidas innovadoras herramientas y prácticas para crear nuevos y sencillos métodos para el compromiso público. El plan Open Goverment de cada Agencia debe describir de manera sencilla nuevas iniciativas de transparencia, participación o colaboración conteniendo una vista abierta de la iniciativa así como las direcciones, una o más, de las tres principales aperturas, y cómo encarar el perfeccionamiento de las operaciones de la Agencia. También deberá contener un explayamiento acerca de los planes de compromiso con el público y cómo mantener diálogos con las partes interesadas lo que contribuye a la iniciativa de ideas innovadoras. El enlace entre el público y los empleados tendrá lugar también durante la formación de este plan incorporándose las ideas relevantes para el diálogo. Y siguen. Y siguen. Haciendo la diferencia en el juicio de conveniencia sobre la manera de administrar.
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1 Expresión que acuñó Diogo de Figueiredo Moreira Neto (Direitto Regulatorio Renovar, Río de Janeiro, 2003; Quatro paradigmas del direitto administrativo post moderno, Forum, Belo Horizonte, 2008 y Ensayo sobre el resultado como nuevo paradigma del derecho administrativo en Blog Direitto administrativo em debate, Farlei Martins Riccio de Oliveira, 5 de octubre de 2008. Acudimos a la misma cita en Inés D’Argenio La manera más conveniente de administrar el país II La Ley Suplemento Administrativo 6 de mayo de 2010, en oportunidad de comentar la creación por el Poder Ejecutivo Nacional del Consejo para la Coordinación de las Políticas Monetarias, Cambiarias y Financieras que se anunció en su conformación – siempre dentro de los cuadros burocráticos del Poder Ejecutivo –el 19 de febrero de 2010. Decía entonces la titular del Poder Ejecutivo Nacional al crear ese Consejo de Coordinación de Políticas Monetaria, Financiera y Cambiaria, instaurado en definitiva por decreto 272/2010, publicado el 24 de febrero, que “creemos que esta es la manera mas conveniente de administrar el país, porque así lo hacen en todos lados”, en natural referencia a las agencias norteamericanas a las que se quiere emular cuando se crean estos entes
2 Cuando la cito, agradezco a Carlos Botassi que me haya informado de su existencia remitiéndome un ejemplar, no solo por la generosidad que ello importa sino porque indica que permanece al tanto del tema que me interesa, un gesto académico nada común y un rasgo de amistad que me conmueve.
3 La Nación, viernes 27 de agosto de 2010. El sábado 28 se amplía, en primera plana del mismo diario, que el proyecto fue enviado a la Cámara de Diputados y que confiere al Poder Ejecutivo la atribución para elaborar un marco regulatorio cuyos alcances no se precisan, para la fabricación, comercialización y distribución de pasta celulosa y de papel para diarios. Además del Consejo Consultivo el proyecto crea como organismo de control una Comisión Bicameral, una pantalla ya utilizada en infinidad de proyectos de leyes que pretenden hacer ostentación de la transparencia con que se encara la gestión en una significativa burla hacia la sociedad civil que espera la creación efectiva de canales institucionales de participación. La comisión bicameral creada por ley 26.425 mediante la cual se estatizaron los ahorros existentes en las cuentas de capitalización individual de los aportantes a las AFJP, todavía no nos ha rendido cuentas del destino de los cien mil millones de pesos iniciales con que se alzó el Poder Ejecutivo ni, mucho menos, del destino de los fondos de la misma naturaleza que continúan engrosando periódicamente las arcas del Estado.
4 Las directivas fueron publicadas en el Blog Direitto administrativo em debate, Farlei Martins Riccio de Oliveira, ya citado.